I OSK 138/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 541/11 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnianych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 541/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Informacją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta Rzeszowa ogłosił, że projekt operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Z stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia 20 września 2010 r. S. G. złożyła zarzuty do ujawnionych w tym operacie danych dotyczących ustalenia granic stanowiącej jej własność działki nr [...] oraz przebiegu granicy pomiędzy obrębem ewidencyjnym Z a obrębem B (jej działka położona w R. – Z. powinna znajdować się w obrębie B, tj. granica pomiędzy tymi obrębami powinna wg niej przebiegać północną granicą jej działki, a nie jak obecnie południową). Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa orzekł o odrzuceniu zarzutów S. G. dotyczących działki nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. G. Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie PWINGiK decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że od 1981 r. działka nr [...] w skład której weszła pgr [...] w gminie katastralnej B. położona jest w obrębie ewidencyjnym Z, przy granicy z obrębem B. W roku 2001 dokonano podziału działki [...] w celu wydzielenia działki odpowiadającej dawnej parceli nr [...] stanowiącej własność S. i K. G. Decyzją Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2001 r. dokonano zmian w operacie ewidencji gruntów wsi Z. w ten sposób, że: - w pozycji rejestrowej nr [...] Urząd Gminy w B. wykreślono działkę nr [...] o pow. [...]ha i wpisano działkę nr [...] o pow. [...]ha, - utworzono nową pozycję rejestrową na rzecz S. i K. G. po ½ części i wpisano działkę nr [...] o pow. [...]ha. Decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2002 r. Gmina B. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka na [...] o pow. [...]ha. Aktem notarialnym z dnia 11 czerwca 2003 r. K. i S. G. darowali swej córce S. G. położone w B. działki nr [...], [...] i [...] oraz położoną w Z. działkę nr [...]. W 2006 r. przeprowadzono rozgraniczenie działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] położonymi w Z., zaś 1 stycznia 2008 r. wieś Z. położoną w Gminie B. włączono do Miasta R. Na postawie art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych), budynków i lokali. Wykazuje się w niej także właściciela i inne osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. W postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów nie mogą być rozstrzygane jakiekolwiek kwestie związane z własnością (władaniem) gruntów. Dokonywanie w ewidencji zapisów jest skutkiem przedkładanych przez stron dokumentów. Zgodnie z art. 24 tej ustawy, informacje o gruntach i budynkach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów oraz dokumentów uzasadniających wpisy. Działalność ewidencyjna polega na tym, że organ prowadzący ewidencję dokonuje w niej wpisów na podstawie ostatecznych lub prawomocnych rozstrzygnięć innych organów, zaś podstawą dokonywania wpisów mogą być dokumenty geodezyjne uzyskane w ramach postępowań wskazanych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu modernizacyjnym nieudokumentowane w myśl § 46 rozporządzenia żądanie strony dokonania zmian w ewidencji granic obrębu tak aby działka nr [...] była w obrębie B a nie Z nie może być rozpatrzone pozytywnie, gdyż analiza materiałów znajdujących się w aktach sprawy wykazała, że granica pomiędzy tymi obrębami jest wykazana prawidłowo. Powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. S. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz nakazanie ujawnienia stanu prawnego granicy północnej jej nieruchomości w B. oraz tożsamej z nią granicy obrębu B na podstawie rzetelnie wykonanej synchronizacji geodezyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę zgodził się z opinią organu odwoławczego co do tego, że żądanie strony zmierza w kierunku zmiany granic obrębu ewidencji gruntów i budynków. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 316/09 oraz z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. I OSK 555/08 stwierdzono, że postępowanie związane z modernizacją i aktualizacją ewidencji gruntów ma charakter przede wszystkim techniczny. Opiera się ono na analizie dokumentów i czynnościach geodety na gruncie. Nie rozstrzyga się w istocie w jego toku sporów sąsiedzkich. Natomiast sprawa ewidencyjna powinna być prowadzona niezależnie od sporów własnościowych, do których niewątpliwie zaliczyć żądanie dotyczące zmiany granic własności nieruchomości. Argumentem przekonującym za poglądem o niespornym charakterze procedury modernizacyjnej, zdaniem Sądu I instancji, jest treść § 39 rozporządzenia dnia 29 marca 2001 r. Ministra rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Według treści tej regulacji, spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje się w myśl § 36 rozporządzenia na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Natomiast według § 37 rozporządzenia, w razie braku dokumentacji wymienionej w zacytowanym § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego po zapoznaniu się z treścią zgłoszonych przez S. G. zarzutów dotyczących ustalenia granic działki nr [...] przeprowadziły w dniu 25 marca 2010 r. czynności ustalenia granic tej działki. Wobec braku zgodnego oświadczenia stron dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] a [...] i [...], południową granicę działki [...] ustalono kierując się istniejącą dokumentacją geodezyjną (tj. operat pomiarowy nr [...] wykonany w latach 1973-1976, 1ks.rob. [...], oraz operat z kameralnego podziału działki nr [...], [...]). Organy zastosowały się do treści powołanego § 39 rozporządzenia, wykazując przebieg spornych granic działek ewidencyjnych na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedstawione przez S. G. dokumenty m. in. w postaci postanowienia Sądu Powiatowego w Rzeszowie z 11 grudnia 1959 r., potwierdzają jej prawo własności do działki o nr [...]. Dokumenty te nie poświadczają natomiast zmian gruntowych mogących wpłynąć na modernizację istniejącego położenia punktów granicznych działki nr [...]. W takich warunkach faktycznych i prawnych uwzględnienie żądaniu strony nastąpiłoby wbrew treści § 36 rozporządzenia. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy miały podstawy do przyjęcia, że granica pomiędzy obrębem Z a obrębem B została wykazana w sposób prawidłowy. Poza tym zauważono, że operat ewidencyjny zgodnie z art. 24 ustawy informuje o gruntach i budynkach. W 2001 roku działka nr ew. [...] została podzielona i wówczas powstała działka [...]. Natomiast działka [...] od 1981 roku ujawniona jest w operacie ewidencji gruntów dla obrębu Z. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła S. G., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie "zgodnie z brzmieniem art. 21, ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia" oraz inne postanowienia ustawowe z tego wynikające a między innymi § 36 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., które mówi o tym, jeżeli w dokumentacji geodezyjnej są nieprawidłowości to przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami. Taka postawa prawna została podana w zawiadomieniu o ustalaniu granic w trakcie prowadzonej modernizacji a faktycznie granice ewidencyjne wykazano nie wg dokumentów jak poprzednio. Istotą przeprowadzanych modernizacji geodezyjnych jest to by wyeliminować istniejące nieprawidłowości w efekcie czego prowadzony rejestr gruntów i budynków przez organy samorządowe był pozbawiony zakłamań i mając to na względzie takie zastrzeżenia przez skarżącą zostały złożone i udokumentowane a w wyroku WSA zostały całkowicie pominięte przez co skarżąca nie może dysponować w pełnym zakresie swoją nieruchomością; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi z naruszeniem przepisów prawa obowiązującego w trakcie prowadzonych prac modernizacji geodezyjnej w obrębie Z graniczącym bezpośrednio z obrębem B między innymi § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. i art. 24 ust. 1 Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego oraz ustawy o księgach wieczystych, gdzie wpisy o charakterze opisowym muszą mieć rzetelną dokumentację geodezyjną a do takiego dokumentu geodezyjnego, plan sytuacyjny obowiązującego wg poprzednich przepisów odwołują się zapisy KW [...] a zignorowanie tego źródłowego i pierwotnego dokumentu przez PWINGiK oraz WSA rażąco narusza porządek prawny jaki powinien istnieć w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji WSA zignorował, że dokumenty powstałe po tym czasie powinny być bezwzględnie z nim synchroniczne bowiem ten dokument i ujawniona w nim pgr [...] i jej północna granica jest ujawniona w obrębie B od momentu założenia katastru przez zaborcę i poświadczona przez Sąd Powiatowy w Rzeszowie. W trakcie procedowania WSA nie dopełnił należytej staranności w tym zakresie czy zmiana granic pomiędzy obrębami B a Z jest udokumentowana decyzją właściwego organu a tylko poprzestał na werbalnym przytaknięciu pełnomocnika PWINGiK, a takich decyzji nigdy nie było i nie ma jak widać ze zgromadzonej dokumentacji, czynności w tym zakresie ograniczały się tylko do przejścia ze skali calowej na metryczną; * ponadto jak zauważa wyroku WSA ewidencja gruntów ma charakter techniczny ale bez prawa zmiany granic obrębów i granic nieruchomości chyba, że istnieją na taką okoliczność właściwe dokumenty a w tej sprawie takich dokumentów - decyzji jak wynika ze zgromadzonych akt, nie było i nie ma; * błędem jest oparcie przez WSA na sentencji, że ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego nr 78 z dnia 23 sierpnia 2010 r. informacji o operacie opisowo-kartograficznym są wiążące bowiem zgodnie z art. 24a ust. 11 tak nie jest; * nieprawdą jest podanie w wyroku WSA jakoby skarżąca odmówiła udziału we wskazaniu prawidłowej granicy działki [...] niby powstałej z pgr [...] jak to napisał wykonujący pracę geodeta; * taką samą metodą faktów dokonanych chciał wpisać do ksiąg wieczystych nieprawomocny stan prawny jako organ władzy Prezydent Miasta Rzeszowa; * ponadto obowiązkiem organów prowadzących rejestry gruntów i budynków jest utrzymywanie jako całości w jednym obrębie geodezyjnym i strzeżenie ich udokumentowanych granic a nie odwrotnie. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r.( Dz.U Nr 38 poz.454) w zw. z art.61 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. Choć w § 36 powołanego rozporządzenia wskazano na dokumenty, na podstawie których określa się w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych to jednak przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów, co do przebiegu granic nieruchomości. Granice nieruchomości wyznaczają zasięg przysługującego do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o prawo własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego. O przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjnej i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów; rozgraniczenia dokonują zaś wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, oraz w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że granice działki nr ew [...] zostały ustalone decyzją Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2001r. zatwierdzającą podział działki [...]. Podział nastąpił na wniosek poprzedników prawnych skarżącej kasacyjnie, którzy zaakceptowali podział, a tym samym granice nowo utworzonej działki [...] oraz fakt położenia jej we wsi Z. Z załączonego do decyzji opracowania graficznego wynika, że w 1981 r. została zmieniona granica wsi B. – Z. na bazie mapy zasadniczej parcela gruntowa [...] i [...] zostały włączone do wsi Z. Działki ew. [...] odpowiadającej dawnej parceli gruntowej [...] kat. B. Mapa podziału działki [...] została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z §12 cytowanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że prawa osób (...) do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych,(...) ostatecznych decyzji administracyjnych, (...). Reasumując brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zmian sugerowanych przez skarżącą kasacyjnie w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy prawidłowy przebieg granic wykazany w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, został odzwierciedlony w oparciu o wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oraz w oparciu o materiały źródłowe z ewidencji gruntów, która stanowiła podstawę wydania tytułów własności dla stron. Brak jest podstawy prawnej by drodze decyzji administracyjnej ustalić granice gmin i miast, bowiem kwestie te regulowane są rozporządzeniem Rady Ministrów co, wynika z art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591) Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miast - ustalono granice miasta B. w gminie B. zaś wieś Z. została włączona do miasta R. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi, bowiem wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Jak wyżej wskazano wzruszenie ustalonych wcześniej granic może nastąpić w wyniku postępowania rozgraniczeniowego a nie poprzez żądanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a.