II SAB/Bk 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie uzgodnienia - koordynacji usytuowania projektowanej sieci cieplnej oddala skargę. W dniu 6 czerwca 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wpłynęła skarga A. F. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2011r. o uzgodnienie – koordynację usytuowania projektowanej sieci cieplnej w rejonie ulicy [...] w B. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, że skarżący działając w imieniu inwestora: M. [...]w B. (dalej: M. [...]), wystąpił w dniu [...] kwietnia 2011r. do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o uzgodnienie – koordynację usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu w rejonie ulic [...] w B., na podstawie § 9 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. Nr 38, poz. 455), powoływanego dalej jako: Rozporządzenie. Prezydent Miasta B. pismem z [...] kwietnia 2011r. (nr [...]) zwrócił powyższy wniosek uzasadniając, że został opracowany na nieaktualnym podkładzie mapowym i nie zawiera wymaganego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie powołując się na art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego organ zastrzegł, że w razie nieuzupełnienia wniosku o wskazane elementy w terminie 7 dni, zostanie on pozostawiony bez rozpoznania. W dniu [...] kwietnia 2011r. A. F. złożył uzupełniony wniosek, wykonany na mapie z aktualnym podziałem działek w rejonie planowanej inwestycji, informując przy tym, że wszystkie dokumenty wpisane jako załączniki do wniosku zostały przedłożone i nie ma podstaw do stwierdzenia, że wniosek jest niekompletny. Jednocześnie wnioskodawca podniósł, że żądanie przez organ dołączenia do wniosku decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest nieuprawnione, gdyż planowana inwestycja jest przebudową istniejącej sieci. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. Prezydent Miasta B. zwrócił wnioskodawcy złożony przez niego wniosek jako niekompletny, wskazując, że nie dołączono do niego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymaganej na podstawie § 9 pkt 2 Rozporządzenia. Organ ponownie zastrzegł, że w przypadku nie dostarczenia przez wnioskodawcę wskazanej decyzji, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W dniu [...] kwietnia 2011r. A. F. wezwał Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do usunięcia naruszenia prawa i zaopiniowania projektu lokalizacji sieci ciepłowniczej zgodnie ze złożonym wnioskiem o uzgodnienie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta B. pismem z [...] maja 2011r. wyjaśnił, że przepisy Rozporządzenia nie przewidują dowolności wyboru składania dokumentów wyszczególnionych w § 9 pkt 2 tego rozporządzenia, a Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej oceniając złożony wniosek oraz projekt postępował zgodnie z przepisami prawa. W dniu [...] czerwca 2011r. A. F. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2011r. o uzgodnienie – koordynację usytuowania projektowanej sieci cieplnej w rejonie ulicy [...] w B. Zarzucił organowi naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 3 ust. 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz § 9 ust. 6 i ust.7 Rozporządzenia. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że projektowana sieć stanowi budowę lub przebudowę, a tym samym bezpodstawnie zażądał dołączenia do wniosku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do skargi skarżący dołączył dwa pełnomocnictwa. Jedno udzielone przez M. [...] w B. na rzecz mgr. inż. K. O., reprezentującego E. [...]" Sp. o.o. w B., do występowania do stosowych instytucji i urzędów uzgadniających, w celu umożliwienia wykonania dokumentacji na wymianę sieci cieplnej kanałowej pod ulica [...] w B. Drugie pełnomocnictwo z 2 kwietnia 2011r. udzielone przez mgr. inż. K. O. na rzecz A. F., upoważniające do występowania do stosownych instytucji i urzędów uzgadniających, w celu umożliwienia wykonania dokumentacji na wymianę sieci cieplnej kanałowej pod ulica [...] w B. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 1 lipca 2011r. wezwał skarżącego do nadesłania pisemnego oświadczenia, czy skarga złożona jest w imieniu własnym skarżącego, czy w imieniu innego podmiotu. W odpowiedzi na powyższe skarżący poinformował, że złożył skargę w imieniu własnym, jako autor projektu przedłożonego do uzgodnienia na posiedzeniu Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wymieniając chronologicznie wszystkie czynności, jakie zostały podjęte po wpłynięciu wniosku skarżącego. Na rozprawie sądowej w dniu 20 września 2011r. pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi wskazując, ze skarżący, jako projektant nie ma legitymacji do żądania uzgodnienia czy koordynacji, a organ traktował skarżącego jako pełnomocnika M. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. W ramach tak zawężonego określenia bezczynności, aby skutecznie było można wnieść skargę na bezczynność do sądu, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe warunki wstępne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dopiero dają podstawę do stwierdzenia, że organ był prawnie zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu. Skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako: kpa. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z 21 września 2011r., II SAB/Łd 46/11, dostępnym w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie interesu prawnego należy rozumieć w ten sposób, iż musi to być interes oparty na prawie lub być chroniony przez prawo, co potwierdza utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych. Zasadą zatem będzie, że legitymację skargową posiada strona postępowania, w ramach którego podjęty został zaskarżony akt lub czynność administracyjnoprawna, lub która skarży bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie. Natomiast interes prawny we wniesieniu skargi powinien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. II OSK 1225/06, Lex nr 360339, w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1717/06, Lex nr 4133327). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (tak: NSA w wyroku z dnia 19.03.2002r., sygn. akt IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (tak: NSA w wyroku z 3 sierpnia 2010r. I OSK 1536/09). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skoro uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania interesu prawnego, to skarga wniesiona przez podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym podlega oddaleniu. Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r. (I OSK 1536/09, pub. Lex nr 745073) stwierdzając, że skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalne czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadminstracyjnym, w przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku legitymacji w postępowaniu sądowoadminstracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że A. F. nie posiada legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu sądowym, albowiem nie jest stroną postępowania w sprawie uzgodnienia usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu w rejonie ulic [...]. Wprawdzie to na skutek wniosku skarżącego organ wszczął postępowanie w sprawie, jednak skarżący, jak wynika z dołączonych do akt pełnomocnictw oraz informacji uzyskanych od organu, działał jedynie w imieniu inwestora: M. [...] w B. Jak wynika z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) do uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami zobowiązany jest inwestor. Zatem to na inwestorze spoczywa obowiązek wystąpienia o stosowne uzgodnienie. Jakkolwiek do złożenia wniosku o uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci, upoważniony jest w myśl §9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. Nr 38, poz. 455), zarówno inwestor, jak i jego upoważniony przedstawiciel, to jednakże nie budzi wątpliwości iż przedstawiciel ten nie działa w imieniu własnym, ale w imieniu inwestora. Potwierdza to również fakt, iż wnioskowe uzgodnienie wydawane jest na rzecz inwestora, a nie na rzecz jego przedstawiciela. Analizując powyższe przepisy należy dojść do wniosku, że skarżący nie ma w przedmiotowej sprawie własnego interesu prawnego, a opiera się wyłącznie na interesie inwestora. Jak podkreślono wyżej, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Skoro skarżący nie działa bezpośrednio we własnym imieniu i nie ma roszczenia o wydanie na swoją rzecz wnioskowanego uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia to tym bardziej, nie ma legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie. Z przyczyn wyżej wymienionych omawianej legitymacji nie daje skarżącemu, wbrew jego twierdzeniom, status autora projektu budowlanego i to bez względu na to, czy wniosek jego dotyczył koordynacji, czy też uzgodnienia usytuowania projektowanej sieci cieplnej. Ustalenie zaś braku legitymacji w postępowaniu sądowoadminstracyjnym, prowadzi w konsekwencji do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Ich merytoryczna ocena – w realiach rozpoznawanej sprawy – byłaby niedopuszczalna, bowiem z ochrony prawnej, obejmującej sądową kontrolę działań organów administracji publicznej może korzystać wyłącznie osoba, której prawo udziela takiej ochrony.