II OSK 341/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka jawna z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 567/11 w sprawie ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 567/11 oddalił skargę [...] spółka jawna z siedzibą w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 3 marca 2011 r. [...] spółka jawna z siedzibą w R. zgłosiła Staroście W. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na postawieniu na okres 120 dni kontenerów tymczasowych biurowych na działce nr [...] przy ul. [...] w R. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., doręczonym w dniu 30 marca 2011 r., Starosta W. nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie oraz dołączenie do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i pełnomocnictwa do reprezentowania osoby prawnej, dołączenie szkiców lub rysunków przedstawiających wszystkie elewacje, rzut poziomy i przekrój z określeniem podstawowych wymiarów jak szerokość, długość, wysokość, spadek dachu i funkcje pomieszczeń oraz dołączenie uzgodnienia z rzeczoznawcą bhp. Termin do uzupełnienia braków Starosta wyznaczył do 31 marca 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta wniósł na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robot budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane zostały już wykonane. Art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Decyzję doręczono skarżącej w dniu 5 kwietnia 2011 r. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. i art. 30 ust.6 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wniosek nie spełniał wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ I instancji wydał postanowienie nakładające obowiązek jego uzupełnienia. Wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych przerywa bieg 30-dniowego terminu, zatem sprzeciw Starosty został wniesiony w terminie. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zasadne było wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy planowana inwestycja została już wykonana. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw wobec zamiaru zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W takiej sytuacji kwestia uzupełnienia zgłoszenia przestała mieć znaczenie dla zasadności wniesienia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę [...] spółka jawna z siedzibą w R. stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, który Sąd podzielił, że początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest dzień następny po dniu, w którym dokonano zgłoszenia, bądź - w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2011 r., w sprawie IV SA/Po 321/11, wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r., w sprawie II OSK 574/08 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W ocenie Sądu zawarte w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. wezwanie do uzupełnienia braków zgłoszenia było w niniejszej sprawie uzasadnione. Dołączone bowiem do wniosku oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane było nieprecyzyjne, brak było także szkiców i rysunków obiektu przedstawiających wszystkie elewacje, rzut poziomy i przekrój z określeniem podstawowych wymiarów jak szerokość, długość, wysokość, spadek dachu oraz funkcje pomieszczeń. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka została wezwana do uzupełnienia zgłoszenia w dniu 30 marca 2011 r., zaś termin do uzupełnienia braków wyznaczono na 31 marca 2011 r., zatem termin zgłoszenia sprzeciwu upływał 30 kwietnia 2011 r. Decyzję wnoszącą sprzeciw doręczono skarżącej Spółce 5 kwietnia 2011 r., a więc w określonym przez art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminie. W związku z tym argument skargi o przekroczeniu dopuszczalnego terminu Sąd uznał za bezpodstawny. Sąd zwrócił uwagę, że podstawą prawną wniesionego sprzeciwu był w niniejszej sprawie art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiący, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Niewątpliwym było, że zgłoszone przez skarżącą tymczasowe kontenery wypełniają hipotezę art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego. Bezspornym było także, że kontenery te zostały przed upływem 30-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu posadowione w miejscu zaznaczonym na dołączonej do zgłoszenia mapie. Dowodem na powyższe było pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 30 marca 2011 r. oraz załączona dokumentacja fotograficzna. W ocenie Sądu stan faktyczny został wyjaśniony należycie, a wskazane dowody nie budziły wątpliwości. Kwestia ta nie była też przedmiotem sporu w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wobec posadowienia kontenerów przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, Starosta zobowiązany był do jego wniesienia. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 jest aktem związanym, niezależnym od woli organu. Przesłanka do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 3 jest samodzielną podstawą prawną do wydania decyzji w tym zakresie. Oznacza to, że organ musiałby wydać decyzję o sprzeciwie, nawet gdyby zgłoszenie nie zawierało żadnych braków (spełniało wszystkie wymagania określone w art. 30 Prawa budowlanego, a zamierzona inwestycja byłaby zgodna z przepisami). Fakt zrealizowania inwestycji, nawet zgodnej z prawem, przed upływem terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu czyni bezprzedmiotowym badanie przez właściwy organ przesłanek legalności zgłoszenia, o których mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Z powyższych względów nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące tego, że organ I instancji wydał sprzeciw przed wyznaczonym terminem uzupełnienia zgłoszenia. Okoliczności, które zamierzał ustalić organ I instancji w oparciu o uzupełnioną dokumentację stały się bez znaczenia dla kwestii wniesienia sprzeciwu z powodu zrealizowania zamierzonej inwestycji. W efekcie tego niezasadne są też zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ ustalony przez orzekające w sprawie organy administracji istotny dla rozstrzygnięcia stan faktyczny został oparty na wskazanych uprzednio dowodach z dokumentów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a podstawa prawna została wskazana w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ I instancji wskazał jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, jednakże uchybienie to zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, który wskazał prawidłową podstawę prawną wniesienia sprzeciwu w ustalonym stanie faktycznym, jaką jest art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji opowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. j. z siedzibą w R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie ochronę praworządności i praw skarżącej Spółki oraz słusznego interesu społecznego; b) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej Spółce czynnego udziału w postępowaniu; c) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego z wyjaśnień stron i ewentualnych świadków na okoliczność postawienia kontenerów magazynowych przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na uznaniu za prawidłowe wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji w formie decyzji przed upływem terminu do uzupełnienia zgłoszenia (wniosku) robót budowlanych, co uniemożliwiło stronie podjęcie stosownych działań, zmierzających do wykonania zobowiązania nałożonego przez organ administracyjny; b) art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu za prawidłowe doręczenie przez organ I instancji sprzeciwu po upływie 30 dni od daty zgłoszenia robót budowlanych, co winno skutkować bezskutecznością wydanej decyzji stanowiącej sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych; W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw wobec zamiaru zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W rozpoznawanej sprawie [...] spółka jawna z siedzibą w R. w dniu 3 marca 2011 r. zgłosiła Staroście W. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na postawieniu na okres 120 dni kontenerów tymczasowych biurowych na działce nr [...] przy ul. [...] w R. Z uwagi na brak spełnienia przez wniosek wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2011 r. postanowienie nakładające obowiązek jego uzupełnienia do dnia 31 marca 2011 r. Jednakże, w trakcie prowadzonego postępowania, po wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. Starosta W. na podstawie pisma PINB w W. z dnia 30 marca 2011 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej powziął informację, że roboty budowlane objęte wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 3 marca 2011 r. zostały już wykonane. Z przedmiotowego pisma PINB w W. wynika bowiem, że w dniu 11 marca 2011 r. dokonano oględzin w/w obiektów. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wobec postawienia kontenerów na działce nr [...] przed dokonaniem kompletnego, spełniającego wymogi art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenia nie było potrzeby oczekiwania przez organ na uzupełnienie zgłoszenia, albowiem zaistniała określona w art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanka obligująca organ do wniesienia sprzeciwu. Wskazać również należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie doszło do przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu. Skarżąca Spółka została wezwana do uzupełnienia zgłoszenia w dniu 30 marca 2011 r., zaś termin do uzupełnienia braków wyznaczono na 31 marca 2011 r. Termin zgłoszenia sprzeciwu upływał zatem z dniem 30 kwietnia 2011 r. Decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu doręczono skarżącej Spółce w dniu 5 kwietnia 2011 r., a więc w określonym przez art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminie. Skarżąca kasacyjnie Spółka błędnie przyjmuje, że dniem doręczenia zgłoszenia organowi jest dzień doręczenia niekompletnego zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie bowiem okoliczność wydania postanowienia z dnia [...] marca 2011 r., nakładającego na Spółkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nie mogła zostać pominięta jako nieposiadająca znaczenia dla oceny zachowania przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu. Podkreślenia wymaga, że jako dzień doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym nastąpiło doręczenie kompletnego zgłoszenia, spełniającego wszystkie wymogi ustawowe, niewymagające uzupełnienia. W sytuacji, kiedy zgłoszenie wymaga uzupełnienia, to za dzień jego doręczenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym zgłaszający uzupełnił braki zgłoszenia, lub dzień, w którym upłynął termin wyznaczony przez organ w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA: z 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004, nr 2, poz.49; z 24 lutego 2006 r. II OSK 593/05, LexPolonica nr 2588702; z 25 lipca 2006 r., II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 12). Wobec powyższego, za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny niniejszej sprawy został w dostateczny sposób wyjaśniony i udokumentowany w aktach sprawy, co pozwoliło organom na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem nie można uznać, aby strona nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu. Podnoszony przez skarżącą zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia, w okolicznościach niniejszej sprawy - wobec stwierdzenia faktu zrealizowania inwestycji i zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego - nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.