III SA/Łd 818/11

Dnia 5 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 4a, art. 73 ust. 2a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa) oraz § 2 pkt 1 i § 5 rozporządzenia Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004r. w sprawie rejestracji bezrobotnych (Dz.U. Nr 262, poz. 2607 ze zm., powoływanego dalej jako rozporządzenie), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] orzekającą o pozbawieniu J. W. statusu osoby bezrobotnej od dnia 5 listopada 2010r. W toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy ustalił, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o przyznaniu J. W. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] i prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...] w wysokości 100% zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 ustawy na okres 6 miesięcy, o ile wcześniej nie zaistnieją okoliczności powodujące utratę statusu osoby bezrobotnej lub prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji J. W. złożył odwołanie. W toku postępowania skarżący wskazał, że złożone przez niego odwołanie jest jednocześnie skargą na pracownika Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) nr [...] w Ł. Po przeanalizowaniu sprawy J. W. organ I instancji uwzględnił odwołanie w całości i decyzją z dnia [...] nr [...] zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że przyznał J. W. prawo do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania, tj. od dnia [...] w wysokości 120% zasiłku podstawowego, określonego w art. 72 ust. 1 ustawy, na okres 12 miesięcy, o ile wcześniej nie zaistnieją okoliczności powodujące utratę prawa do zasiłku lub utratę statusu osoby bezrobotnej. Z kolei w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] Dyrektor PUP nr [...] w Ł. udzielił J. W. odpowiedzi na złożoną przez niego skargę na pracownika tego Urzędu. W dniu 14 kwietnia 2011r. J. W. przedłożył w PUP nr [...] w Ł. zaświadczenie wymeldowania w dniu 5 listopada 2010r. z pobytu stałego z: [...] Ł., ul. A. Jednocześnie w tym samym dniu skarżący złożył w organie oświadczenie, w którym wskazał, że przebywa pod ww. adresem. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na postawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 33 ust. 4 pkt 4a w zw. z art. 73 ust. 2a ustawy oraz art. 104 K.p.a., pozbawił J. W. statusu osoby bezrobotnej od dnia 5 listopada 2010r. Od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] J. W. złożył odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a., a także wskazał na niewłaściwą interpretację art. 33 ust. 4 pkt 4a i art. 73 ust. 2a ustawy. W ocenie skarżącego pouczenie, które otrzymał w dniu [...] jest nieczytelne, natomiast z pouczenia, które otrzymał w dniu [...] nie wynika jakakolwiek podstawa prawna do odebrania mu statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie skarżący wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi na złożone w dniu 22 lipca 2010r. odwołanie, a sprawa została rozstrzygnięta przez Dyrektora PUP nr [...] w Ł. tylko częściowo. W dniu 6 czerwca 2011r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy zgłaszając do nich swoje uwagi i jednocześnie oświadczając, że odwołanie, które złożył od decyzji organu I instancji z dnia [...] jest jednocześnie skargą na działalność PUP nr [...] w Ł. W motywach decyzji z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] podniósł, iż skarżący rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w Ł. w dniu [...] spełniał warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymagane do uzyskania statusu osoby bezrobotnej oraz posiadał miejsce zameldowania: [...] Ł., ul. A. - objęte obszarem działania PUP nr [...] w Ł. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący w dniu rejestracji był osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej oraz udokumentował odpowiedni okres uprawniający do zasiłku, dlatego też przyznano mu status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego. Następnie organ II instancji, powołując się na przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i rozporządzenia w sprawie rejestracji bezrobotnych wskazał, że w dniu 14 kwietnia 2011r., tj. po upływie ustawowego terminu wynikającego z art. 73 ust. 2a ww. ustawy, skarżący dostarczył do PUP nr [...] w Ł. zaświadczenie wymeldowania w dniu 5 listopada 2011r. z pobytu stałego, co spowodowało, że przestał spełniać warunki umożliwiające mu pozostawanie w ewidencji osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w Ł. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skarżący został poinformowany o obowiązku powiadamiania urzędu pracy w ciągu 14 dni o zmianie miejsca zamieszkania. Obowiązek ten przyjął do wiadomości w dniu rejestracji, tj. w dniu [...] oraz w dniu [...], o czym świadczy własnoręczny podpis skarżącego. Powyższe pouczenia informują o prawach i obowiązkach osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy, a zwłaszcza o tym, że o każdym przypadku zmiany miejsca zameldowania lub pobytu bezrobotny obowiązany jest zawiadomić powiatowy urząd pracy, w którym jest zarejestrowany najpóźniej w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania podając aktualne miejsce zamieszkania lub pobytu i o tym, że właściwym do obsługi osób zameldowanych na terenie dzielnic B. i P. jest Powiatowy Urząd Pracy nr [...] w Ł., a także o tym, że osoba która zmieniła miejsce zameldowania lub miejsce pobytu skutkujące zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy i nie stawiła się w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania traci status osoby bezrobotnej. Organ II instancji wskazał ponadto, że zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 23 grudnia 1999r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian organizacyjnych w powiatowych urzędach pracy miasta Ł., Powiatowy Urząd Pracy nr [...] w Ł. obsługuje bezrobotnych z dzielnic B. i P., natomiast Powiatowy Urząd Pracy nr [...] w Ł. obsługuje osoby bezrobotne i poszukujące pracy z dzielnic G., Ś. i W. oraz osoby nie posiadające miejsca zameldowania. Organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy wynika, że skarżący został wymeldowany z pobytu stałego w Ł. przy ul. A. z dniem 5 listopada 2010r., a potwierdzenie dotyczące wymeldowania złożył w PUP nr [...] w Ł. dopiero w dniu 14 kwietnia 2011r. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł J. W., zarzucając jej niezgodność z prawem polegającą na braku podstaw prawnych do jej wydania. Skarżący ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę prawa poprzez: 1) powoływanie się przez organ na Zarządzenie Dyrektora WUP nr [...], o którym skarżący nie został poinformowany, a które w jego ocenie jest sprzeczne z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a.; 2) nierozpatrywanie materiałów dowodowych dostarczonych przez skarżącego, co jest sprzeczne z art. 77 K.p.a.; 3) pozostawienie bez odpowiedzi skargi do Wojewody na pracę PUP nr [...], co jest sprzeczne z całym działem VIII K.p.a., terminami na odpowiedź oraz art. 63 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie prawa do składania skarg; 4) błędne określenie daty utraty statusu osoby bezrobotnej; 5) utajnianie informacji jakim jest Zarządzenie Dyrektora WUP nr [...] z dnia 23 grudnia 1999r. co jest sprzeczne z art. 9 K.p.a. Skarżący dodał także, że decyzje obu instancji stoją w sprzeczności do art. 7 K.p.a. oraz że zaskarżona decyzja, jak również przebieg postępowania podważa zaufanie obywatela do organów Państwa, co jest sprzeczna z art. 8 K.p.a. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji na postawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, będącą konsekwencją zaskarżonej decyzji, ze względu na grożącą skarżącemu niepowetowaną szkodę materialną oraz o uchylenie wszelkich decyzji wydanych w oparciu o zaskarżoną decyzję, w szczególności decyzję nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podobnie, jak w odwołaniu podniósł, iż nigdy nie zmieniał miejsca zamieszkania, a błędne określenie daty utraty statusu osoby bezrobotnej wynika z tego, że bezrobotnemu przysługuje 14 dniowy termin na powiadomienie organu o wymeldowaniu. Ponadto skarżący przytoczył te same argumenty, które zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także okoliczności i argumenty w przedmiocie jego skargi na działanie PUP nr [...] w Ł. w trybie przepisów działu VIII K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko jeden, z podniesionych w niej zarzutów, zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 pkt. 4a wymienionej ustawy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 2a. W myśl art. 73 ust. 2a ustawy w przypadku zmiany przez bezrobotnego miejsca zamieszkania skutkującej zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy bezrobotny jest obowiązany powiadomić o tym fakcie urząd pracy, w którym jest zarejestrowany oraz stawić się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla nowego miejsca zamieszkania w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 lipca 2004r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. nr 262 poz.2607), osoba, która ma zamiar zmienić miejsce zameldowania lub pobytu informuje powiatowy urząd pracy, w którym jest zarejestrowana, o terminie tej zmiany i składa wniosek o przesłanie odpisów karty rejestracyjnej oraz innych dokumentów do powiatowego urzędu pracy właściwego ze względu na planowane miejsce zameldowania lub pobytu. Osoba, która zmieniła miejsce zameldowania lub miejsce pobytu, zgłasza się w powiatowym urzędzie pracy dla aktualnego miejsca zameldowania lub pobytu, w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania lub pobytu. Z wymienionych przepisów wynika, iż osoba bezrobotna traci status bezrobotnego, gdy nie powiadomi o zmianie miejsca zamieszkania urzędu pracy w którym jest zarejestrowana oraz urzędu pracy właściwy dla nowego miejsca zamieszkania w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Należy zaznaczyć, iż w wymienionych przepisach ustawodawca używa nieprecyzyjnie pojęć "zamieszkanie", "zameldowanie" i "pobyt" utożsamiając te pojęcia i używając ich zamiennie. Dla ustalenia przesłanek utraty statusu bezrobotnego istotne znaczenie ma jednak określenie terminu 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania co wynika z treści art. 73 ust. 2a ustawy. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, iż skarżący nie zachował 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 2a ustawy. Organy administracji błędnie jednak określiły datę utraty przez skarżącego statusu bezrobotnego. Datę tę określono na dzień 5 listopada 2010r. tj. dzień wymeldowania z ul. A. Tymczasem dnia tego nie można uznać za datę utraty spornego statusu. Bezrobotny ma bowiem 14 dni od dnia zmiany zameldowania na powiadomienie o tym urzędu pracy. Skoro istnieje 14-dniowy termin do takiego powiadomienia to nie można pozbawić osobę statusu bezrobotnego przed upływem tego terminu. Pozbawienie takiego statusu może nastąpić dopiero po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 2a ustawy, kiedy zostanie stwierdzone, że bezrobotny nie zachował tego terminu. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt III SA/Łd 270/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 20 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Gl 170/09 (oba dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tych wyrokach. W rozpoznawanej sprawie skarżący wymeldował się z dotychczasowego miejsca pobytu w dniu 5 listopada 2010r. i od tego dnia zaczął biec 14-dniowy termin do powiadomienia o tym fakcie urzędu pracy. Dopiero po upływie tego terminu można uznać, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt. 4a ustawy, przy czym utrata statusu bezrobotnego nie może nastąpić z datą wsteczną (tzn. z dniem 5 listopada 2010r.) lecz z chwilą upływu 14-dniowego terminu w rozumieniu art. 73 ust. 2a ustawy. W przekonaniu sądu organy administracji naruszyły w tym zakresie przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 pkt. 4a w związku z art. 73 ust. 2a ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym zarzut nieprawidłowego oznaczenia daty utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej należało uznać za zasadny. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nie ulega wątpliwości, że warunkiem pozbawienia osoby statusu bezrobotnego było pouczenie skarżącego o nałożonych na niego obowiązkach. Faktem jest, że skarżący złożył własnoręczny podpis zarówno na pouczeniu w dniu [...], jak również w dniu [...]. Oznacza to, że skarżący pokwitował odbiór ww. pouczeń i oświadczył, iż przyjmuje treść tych pouczeń do wiadomości. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją skarżącego, że stosowne pouczenia były nieczytelne - napisane zbyt małą czcionką. Stosownie bowiem do treści art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei z treści art. 9 k.p.a. wynika zasada, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie sposób jednak wyprowadzić z powyższych przepisów wniosku, że organ otrzymując od strony potwierdzenie zapoznania się z dokumentem poprzez złożenie na nim własnoręcznego podpisu, zobowiązany jest do podjęcia jakichś dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do potwierdzenia, że strona rzeczywiście zapoznała się z jego treścią. Przyjąć należy, że składając podpis pod dokumentem strona jest świadoma jego treści i znaczenia. Organ ma uzasadnione prawo pozostawać w zaufaniu do wagi podpisu składanego przez stronę postępowania. Skarżący nie może się zasłaniać tym, że stosowne pouczenia traktował wyłącznie jako formalność. Skoro skarżący miał problemy z odczytaniem pouczenia, mógł poprosić o wydanie mu pouczenia napisanego większą czcionką albo poprosić o odczytanie na głos pouczenia przez urzędnika, w obecności którego podpisywał pouczenie. Skarżący nie wykazał również, że wada wzroku nie pozwala mu na odczytanie tekstu pouczenia, także przy użyciu okularów. W związku z tym należy stwierdzić, że organy administracji dokonały w tym zakresie właściwej oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w którym zasadnicze znaczenie ma potwierdzenie własnoręcznym podpisem dokumentu, z którego wynikał obowiązek określony w art. 73 ust. 2a ustawy. Tym samym nie sposób zarzucić organom administracji naruszenia art. 7 K.p.a. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów Działu VIII K.p.a. również nie są zasadne. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog spraw, których przedmiot z uwagi na przewidziany prawem sposób ich załatwienia lub rozstrzygania może być przedmiotem skarg do sądu administracyjnego jest zamknięty i nie mieszczą się w nim skargi na czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII K.p.a. (por. postanowienia: WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2010r., sygn. akt II SAB/Bk 1/10; WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008r., sygn. akt III SAB/Kr 33/07, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny rozważyć wydanie decyzji w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej przez skarżącego określając prawidłową datę utraty tego statusu uwzględniając treść wyroku Sądu. j.m.