VII SA/Wa 1143/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], o odmowie uchylenia - w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej k.p.a. - własnej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...]; uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...], i umarzającej postępowanie organu I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania R. R., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. G. i T. G. pozwolenia na nadbudowę niższej części hotelu o jedną kondygnację z przeznaczeniem na sale konferencyjne przy ul. P. w [...], dz. nr ew. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji, ponieważ inwestor rozpoczął roboty budowlane bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta została stwierdzona podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lutego 1999 r. Z wnioskiem o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. wystąpił T. G., wskazując, że przedmiotowa sala konferencyjna jest jedyną w okolicy, która umożliwia organizację wielu imprez masowych, w tym pozwalających na promocję miasta. Dodatkowo za uwzględnieniem wniosku przemawia rozmiar obiektu, koszt jego budowy oraz to, że został wzniesiony zgodnie ze sztuka budowlaną w oparciu o uprzednio wydane pozwolenie na budowę. Ponadto obiekt ten nie zagraża interesom osób trzecich. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, 3) oraz to, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. W ocenie Wojewody przedmiotowy wniosek choć dotyczy decyzji ostatecznej to żądanie w nim zawarte nie może być rozpatrywane w trybie art. 154 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie jest to decyzja merytoryczna. Organ I instancji, biorąc pod uwagę tendencję doktryny i wypracowane orzecznictwo, wskazał, że z zakresu stosowania przepisu art. 154 k.p.a. wyłączone są niektóre decyzje ostateczne, o których mowa w art. 138 k.p.a. W szczególności, nie jest dopuszczalne w tym trybie uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2 k.p.a.), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tej przyczyny należy uznać, że także decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania organu I instancji, jako decyzje proceduralne nie podlegają przepisom art. 154 k.p.a. (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, art. 154, System Informacji Prawnej LEX). Ponadto orzecznictwo wskazuje, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05). Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., jest możliwe jedynie w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją typowo procesową niemerytoryczną, a zatem wzruszenie takiej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Ponadto, odnosząc się do pism wnioskodawcy składanych w trakcie postępowania, a dotyczących "ważnego interesu społecznego, czy też ważnego interesu strony", Wojewoda [...] wskazał, że z uwagi na powyższe wywody rozpoznanie przedmiotowego wniosku w trybie art. 154 k.p.a. jest niemożliwe. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowości podpisu pod złożonym przez B. R. pełnomocnictwem, wskazał, że organ nie jest właściwy do badania wskazanej kwestii, nie ma natomiast wątpliwości co do zakresu jego umocowania. Reprezentowany Ł. R. udzielił pełnomocnictwa - swojemu ojcu B. R. do: "prowadzenia wszelkich spraw" związanych budynkiem nr [...] i posesją przy ul. [...] w B.. Wskazał również, że wątpliwości we wskazanej kwestii nie miał Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt SA/Bk328/99, oddalił skargę G. i T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r. znak: [...]. Ponadto w trakcie prowadzonego przez Wojewodę postępowania B. R. w trybie art. 75 § 2 k.p.a., pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, przedłożył w dniu 25 października 2010 r. pismo, w którym oświadczył, iż złożone w dniu 22 kwietnia 1997 r. pełnomocnictwo Ł. R. nie zostało wycofane. Dodatkowo organ informował o toczącym się postępowaniu Ł. R., który nie wnosił do niniejszej sprawy żadnych uwag. Na marginesie organ I instancji wskazał, iż w jego ocenie niedopuszczalnym jest warunkowanie wzruszania ostatecznych decyzji z uwagi na charakter i wielkość inwestycji, na co m.in. powołał się wnioskodawca. W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto, należy zwrócić uwagę, iż podstawą rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r., był stan faktyczny, w którym inwestor rozpoczął roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę - mamy więc do czynienia z formą samowoli budowlanej, co dodatkowo potwierdził NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt: SA/Bk 328/99. Postępowanie takie jest bowiem niezgodne z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie rozumowania przedstawionego przez wnioskodawcę w rozpatrywanym wniosku czyniłoby martwym uregulowanie przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której każdy mógłby rozpoczynać roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zważając na postępowanie odwoławcze, a następnie żądać od organu ich legalizacji w trybie art. 154 k.p.a. Zdaniem tut. organu postępowanie takie, mogłoby prowadzić do obejścia prawa. Odwołanie od ww. decyzji złożył T. G.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...]; nie jest decyzją uznaniową, gdyż przepisy prawa nie pozostawiają organowi administracji architektoniczno-budowlanej żadnego luzu decyzyjnego w kwestii prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w przypadku uprzedniego rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. Przywołane wyżej art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a Prawa budowlanego są przepisami nie pozwalającymi organom na swobodne uznanie. Ponadto ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r. jest decyzją procesową, a nie materialną, tj. rozstrzygającą sprawę co do istoty. W związku z powyższym, organ II instancji podzielił stanowisko organu wojewódzkiego wyrażone w skarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...]; i stwierdził, że przedmiotowa decyzja jako decyzja proceduralna jest wyłączona z zakresu stosowania art. 154 k.p.a. i nie podlega tym przepisom. Ponadto, należy również stwierdzić, że przedmiotowa decyzja jest wyłączona spoza dyspozycji art. 154 k.p.a., wobec jej nieuznaniowego, a związanego charakteru. Ponadto GINB podkreślił, że - jak wskazuje WSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt: IV SA/Wa 914/06 - o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, jeżeli nie przemawiają za tym okoliczności faktyczne lub prawne sprawy, nie może zadecydować fakt niezadowolenia strony z treści rozstrzygnięcia. Tryb postępowania przewidziany w art. 154 k.p.a. służy bowiem organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2858/05). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie może jednak prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, zaś słuszny interes obywateli musi znajdować w danej sprawie oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W treści wniosku o uchylenie decyzji z dnia 17 września 2010 r. w trybie art. 154 oraz w kolejnych pismach składanych w toku postępowania, wnioskodawca powoływał się na ważny interes strony polegający na znacznym rozmiarze obiektu, wysokim koszcie jego wzniesienia, utrzymania oraz wyjątkowym znaczeniu przedmiotowego obiektu dla promocji Miasta [...]. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracji, że wniosek w trybie art. 154 k.p.a. dotyczy decyzji wyłączonej spoza dyspozycji tego przepisu, w ocenie GINB bezzasadnym jest dalsze badanie podstaw do uchylenia decyzji w tym trybie, w tym istnienie interesu strony i oceny jego zasadności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: art. 154 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r. jako decyzja "związana" nie może zostać uchylona lub zmieniona; art. 155 k.p.a., poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie okoliczności, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; art. 7 i 8 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia interesu skarżącego i interesu społecznego, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustaleń w zakresie ważnego interesu strony oraz interesu społecznego; oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia ważnego interesu strony i interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły, że decyzja, która kończy postępowanie, ale nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie została wydana w ramach uznania administracyjnego, nie podlega uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. Art. 154 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z ww. przepisem organ administracyjny przeprowadza postępowanie celem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. A więc postępowanie administracyjne przeprowadzone na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 k.p.a., jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, przeprowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a., rządzi się własnymi prawami. Jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Przedmiotem tego postępowania w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny (pierwsza przesłanka) lub słuszny interes strony (druga przesłanka). Dodatkowo musi być spełniony jeszcze jeden warunek by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna (trzecia przesłanka), przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa (czwarta przesłanka). Niezależnie od ww. przesłanek jakie muszą zostać spełnione, które również pozostają nie bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania, wskazania wymaga, że z uwagi na charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. trybowi temu podlegają wyłącznie decyzje konstytutywne (ustalające prawo lub obowiązek) i wydane w ramach, tzw. uznania administracyjnego, czyli wydane w przypadku, gdy przepisy prawa dopuszczają pewien luz decyzyjny w ramach obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca rozpoczęła roboty budowlane związane z ww. rozbudową hotelu (co ustalił organ podczas wizji) przed tym zanim decyzja Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Tym samym został naruszony przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie pozostawia organowi wyboru co do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ rozpoczęcie budowy wbrew dyspozycji tego przepisu przerywa postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte z wniosku inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1349/05, publ. LEX nr 196268). Reguła ta dotyczy także postępowania odwoławczego. Wobec powyższego dopuszczalności wzruszenia ww. decyzji należy upatrywać w charakterze prawnym rozstrzygnięcia, które zapadło w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy kontrolowana przez organy administracyjne decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r. nie została wydana w ramach uznania administracyjnego. Decyzja ta została wydana w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem było pozwolenie na budowę części hotelu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powodem wydania tej decyzji było naruszenie przez inwestora dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego, gdyż przed zakończeniem sprawy przez wydanie decyzji ostatecznej inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych, wobec czego organ II instancji, nie dostrzegając powodu dla kontynuowania postępowania, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia władzy budowlanej na rozpoczęcie robót, uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Decyzja wydana przez Wojewodę [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozbawiona była jakiejkolwiek uznaniowości, ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały na podjęcie innego niż zawartego w niej rozstrzygnięcia w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy. Z tego względu organy administracyjne obu instancji prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i wskazały, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może nastąpić tylko w ramach uznania administracyjnego. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 531/09, LEX nr 553096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/06, LEX nr 417709; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1022/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z wymienionych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże dodatkowo wskazania wymaga, że o jej bezzasadności przemawia również brak interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obie te przesłanki winny być bowiem oparte na interesie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Należy mieć na względzie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - w sytuacji, gdy budowa został już zrealizowana - w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 661/05, LEX nr 196344). A zatem zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Dlatego z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony nie są do zaakceptowania dążenia inwestora polegające na osiągnięciu własnego interesu za pomocą niezgodnych z prawem działań kosztem obowiązującego porządku prawnego. Mając na względzie, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybie szczególnym (art. 154 k.p.a.), to takie działanie inwestora nie jest do zaakceptowania z uwagi na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną też w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601). Jak trafnie wskazały organy obu instancji decyzja organu odwoławczego zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kończąca postępowanie administracyjne poprzez jego umorzenie, nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Takie rozstrzygnięcie nie jest bowiem równoznaczne z "odmową udzielenia pozwolenia na budowę", uregulowaną w art. 35 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, ponieważ wynika z zupełnie innych przesłanek. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...], dlatego skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.