II SA/Go 609/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi I.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego I.O. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję nr [...], którą nakazał I.O. rozbiórkę obiektu budowlanego – placu składowego usytuowanego na działce nr [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez rozbiórkę ogrodzenia od strony ul. [...], rozbiórkę nawierzchni betonowej oraz rozbiórkę latarni oświetleniowych w ilości 8 sztuk. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 26 stycznia 2011r. wpłynęło do niego pismo K.G. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzeniem prac budowlanych na działce nr [...] bez pozwolenia na budowę "naruszające obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...]". W dniu [...] lutego 2011r. PINB przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...] w celu zbadania stanu faktycznego przy udziale I.O. - inwestora i właściciela ww. działki. Podczas oględzin stwierdzono, że inwestor wykonał ogrodzenie działki nr [...] od strony ulicy [...] składające się z cokołu i słupków murowanych z bloczków betonowych zalewowych oraz z przęseł z profili stalowych. W ogrodzeniu zamontowana została dwuskrzydłowa brama przesuwna o konstrukcji stalowej o szerokości 12 m. Według oświadczenia inwestora ogrodzenie wykonane zostało w pierwszej połowie 2009 r. na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2009r. Dodatkowo organ ustalił, że w II połowie 2010 r. wykonano na przeważającej powierzchni działki utwardzenie z betonu wylewanego i następnie wzdłuż granicy południowej i zachodniej działki posadowiono w gruncie w sposób trwały latarnie oświetleniowe w ilości 8 sztuk. Na tak zainstalowanej działce inwestor urządził w sposób zorganizowany plac składowy, na którym składowane są wyroby budowlane, takie jak: bloczki betonowe, belki stropowe TERIVA, pochodzące z własnej wytwórni inwestora. Na wykonanie placu składowego na działce nr [...] inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę właściwego organu. Następnie PINB wskazał, że zwrócił się pismem z dnia [...] lutego 2011r. do Urzędu Miasta o udzielenie informacji, czy dla terenu działki nr [...] istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpił z prośbą o przesłanie wypisu i wyrysu z takiego planu, jak również o udzielenie informacji, czy wydane zostało pozwolenie na budowę placu składowego materiałów budowlanych lub jakiekolwiek inne pozwolenia na budowę i jakie zgłoszenia robót budowlanych przyjęto na ww. działce. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2011r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta kierownik Referatu Administracji Budowlanej UM wyjaśnił, że działka nr [...] objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, teren osiedla [...], uchwalonym w dniu [...] czerwca 2001r. - Uchwała nr XLI/502/01 Rady Miasta i ogłoszonym w dniu 8 października 2001r. Jednocześnie w powyższym piśmie poinformowano PINB, że właściciele wystąpili do Urzędu ze zgłoszeniem zamiaru wykonania utwardzenia terenu, jednak postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją o sprzeciwie z dnia [...] kwietnia 2009r., uchyloną następnie decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2009r. Ponadto pismem z dnia [...] marca 2011r., w uzupełnieniu pisma z dnia [...] lutego 2011r. poinformowano, że w dniu [...] kwietnia 2009r. I.O. wystąpił do urzędu ze zgłoszeniem zamiaru modernizacji i remontu ogrodzenia działki nr [...]. Zgłoszenie przyjęte zostało milczącą zgodą. Analizując zebrany materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że I.O. dokonywał kolejno zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych: najpierw modernizacji i remontu ogrodzenia działki od strony ulicy [...], przyjętego milcząca zgodą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a następnie zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia terenu działki nr [...], skutecznego na skutek uchylenia przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie dokonanego zgłoszenia. Ustalono również, że działka nr ewid. gr. [...] została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zmienionego Uchwałą nr XLI/502/01 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2001r. Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "UM", wyznaczonym pod budownictwo usługowo-mieszkaniowe, gdzie ewentualna uciążliwość lub szkodliwość dla środowiska wywołana przez usługi nie może wykraczać poza granice działki, na której będą zlokalizowane. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że wykonane przez inwestora roboty budowlane, pomimo dokonanego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, nie mogą być rozpatrywane jako występujące samodzielnie, ponieważ stanowią całość techniczno-użytkową umożliwiającą użytkowanie przedmiotowego placu składowego zgodnie z przeznaczeniem i powinny być traktowane jako jeden obiekt budowlany. W załączniku do Prawa budowlanego place składowe zakwalifikowane zostały do kategorii XII obiektów budowlanych. Jest to budowla zdefiniowana w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jako obiekt budowlany niebędący budynkiem i obiektem małej architektury. Organ stwierdził więc, że budowa tego typu obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie została zwolniona ustawą z tego obowiązku, zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, zdaniem organu, zastosowanie znajdują przepisy art.48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ jednak zrealizowana budowa obiektu budowlanego - placu składowego na działce nr [...] - jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XLI/502/01 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2001r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 94, poz. 683), organ uznał, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 2 pkt 1a stwarzające możliwość legalizacji. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył I.O., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu odwołania podał, że zgłosił w Urzędzie Miasta zamiar przystąpienia do budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w zakresie: "modernizacja i remont ogrodzenia działki nr [...] - podmurówka i słupki z pustaków zalewowych, przęsła stalowe, brama wjazdowa przesuwana - wysokość ogrodzenia 2,0m". Nie otrzymał sprzeciwu ze strony organu. Zgłoszenie zostało przyjęte milczącą zgodą, roboty wykonał zgodnie ze zgłoszeniem, a zatem w jego ocenie wykonanie robót przy tym ogrodzeniu nie jest samowolą budowlaną. Ponadto dokonał zgłoszenia w Urzędzie Miasta Wydział Planowania Przestrzennego i Budownictwa w dniu 14 kwietnia 2009r. zamiaru przystąpienia do budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w zakresie: utwardzenie nawierzchni gruntu na działce nr [...]. Utwardzenie betonem i kostką brukową. Odnośnie zgłoszenia został przez Prezydenta Miasta zgłoszony sprzeciw w drodze decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Zgłoszenie zostało przyjęte milczącą zgodą, roboty związane z utwardzeniem terenu działki wykonano zgodnie z treścią zgłoszenia, a więc w tym przypadku również nie dopuścił się samowoli budowlanej. Następnie inwestor podniósł, że na działce nr [...] złożone są bloczki betonowe i belki stropowe, które zostały wyprodukowane w posiadanej przez niego wytwórni betonów. Wyjaśnił, że złożone elementy są na jego potrzeby związane z planowaną inwestycją na działce nr [...]. Działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie wyznaczonym pod budownictwo usługowo - mieszkaniowe. Inwestor wskazał też, że obecnie na tej działce nie prowadzi żadnej działalności związanej ze sprzedażą produkowanych betonów. Działka nr [...] jest niezabudowana obiektami kubaturowymi, lecz wyłącznie ogrodzona i częściowo utwardzona. Niezrozumiałe jest dla inwestora zakwalifikowanie przez PINB Miasto wykonanych robót na działce nr [...] jako wykonanie placu składowego służącego do sprzedaży wyrobów betonowych. Tylko utwardzony plac wraz z miejscem przeznaczonym dla osoby dokonującej sprzedaży stanowić będzie całość techniczno-użytkową i może być traktowany jako plac składowy, dla budowy którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Obecnie utwardzona część terenu działki, na którym tymczasowo złożono elementy betonowe na własne potrzeby, nie jest placem składowym w rozumieniu definicji wynikającej z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie wykluczył, że z chwilą zabudowania działki obiektami służącymi do wykonywania działalności usługowej, część działki zostanie przeznaczona do składowania materiałów lub urządzeń i wówczas dopiero wymagane będzie uzyskanie zgody na zmianę sposobu użytkowania części działki utwardzonej na plac składowy. Zdaniem I.O. w chwili obecnej PINB nie miał podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, gdyż wykonanie robót związanych z ogrodzeniem, jak i utwardzeniem terenu nastąpiło na podstawie zgłoszenia do właściwego organu przy braku sprzeciwu tego organu. Odwołanie od decyzji PINB złożył również K.G., w którym podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno również obejmować L.O., ponieważ wraz z I.O. jest on właścicielem działki nr [...]. Ponadto dodał, że decyzja pomija składnik placu składowego – mur oporowy wzniesiony bez pozwolenia na budowę ze względu na wykonanie prac ziemnych i położenie nawierzchni wzdłuż muru. Toczące się niezależnie postępowanie w sprawie muru oporowego zostało umorzone z uwagi na fakt, iż poziom gruntu na działce nr [...] został obniżony do poziomu gruntu na zewnątrz tej działki, natomiast po oględzinach przeprowadzonych przez PINB poprzedzających wydanie decyzji poziom gruntu został podniesiony, a na nim położona nawierzchnia. Wskutek tych czynności różnica poziomu gruntu pomiędzy działkami wzdłuż wzniesionego muru oporowego wynosi około 1,40m. Po rozpoznaniu odwołania dnia [...] lipca 2011r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] od strony ul. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, a następnie podzielił stanowisko PINB Miasto, iż zamierzenia inwestycyjne podjęte przez I.O. miały w istocie na celu budowę placu składowego. Organ odwoławczy, powołując się na fachową literaturę wskazał, że o ile ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "placu składowego", niemniej plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Powinien on mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię, ogrodzenie, posiadać sztuczne oświetlenie, instalację przeciwpożarową oraz pomocniczy sprzęt przeciwpożarowy. Budowa placu składowego - obiektu kategorii XXII zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane - nie została zwolniona w przepisach art. 29 ust. 1 i pkt 2 tej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie podzielił stanowiska PINB, iż ogrodzenie działki nr [...] od strony ul. [...] należy uznać za element placu, bowiem pełni on tą funkcję niezależnie od sposobu zagospodarowania działki polegającego na budowie placu składowego. Z uwagi na fakt, iż inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem dotyczącym budowy tego ogrodzenia organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie to nie powinno stanowić przedmiotu postępowania dotyczącego omawianego placu składowego. Bez znaczenia dla takiego stanowiska pozostaje również szerokość bramy wjazdowej umiejscowionej w ogrodzeniu (12 m), ponieważ przepisy § 41 do § 43 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierające wymagania odnośnie ogrodzeń działek budowlanych określają jedynie minimalną szerokość bramy w ogrodzeniu (2,4 m). Natomiast nie precyzują maksymalnej szerokości, co z kolei rodzi wniosek, że ogrodzenie działki nr [...] od strony ul. [...] w całym zakresie może służyć jako urządzenie budowlane związane z budynkiem, którego wzniesienie na tej działce jest dopuszczalne w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie tej działki. WINB podzielił stanowisko PINB wypływające z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż działania formalne podjęte przez inwestora w organach administracji architektoniczno-budowlanej służyły obejściu prawa, czego nie mogą zaakceptować organy nadzoru budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że I.O. dokonał w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia dotyczącego utwardzenia terenu działki nr [...] o nawierzchnię betonową. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby inwestor występował do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodę na wykonanie oświetlenia (w formie zgłoszenia robót czy też wniosku o pozwolenie na budowę). W związku z tym WINB zauważył, że aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi być ono dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto może dotyczyć wyłącznie inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. W ocenie organu odwoławczego próbą obejścia prawa było zgłoszenie przez I.O. wykonania utwardzenia terenu działki nr [...], które w rzeczywistości posłużyło jako wykonanie podstawowego elementu placu składowego - obiektu kategorii XXII według załącznika do ustawy Prawo budowlane, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Tym samym jego budowa nastąpiła w sposób określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym WINB wskazał, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora (co w niniejszym przypadku zostało dowiedzione) jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko, zdaniem organu, potwierdza również charakter utwardzenia w formie, według zgłoszenia, kostki brukowanej grubości 8 cm na podbudowie cementowo-piaskowej o grubości 30 cm. W ocenie WINB taki rodzaj utwardzenia (ze względu na materiał) zapewnia funkcjonowanie placu składowego. Przy czym nie bez znaczenia jest również fakt, że taki rodzaj robót świadczy o wykonaniu budowli, czyli obiektu budowlanego. WINB podzielił stanowisko organu powiatowego iż w omawianym przypadku brak jest podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej. W ramach postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego należało bowiem zbadać, czy obiekt ten jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] czerwca 2001r. uchwałą Nr XLI/502/01 Rady Miasta nie jest możliwa budowa placu składowego materiałów budowlanych na terenie działki nr [...], Teren tej działki przeznaczony jest pod budownictwo usługowo-mieszkaniowe (symbol w planie: "UM"), na którym dopuszcza się funkcję dominującą w postaci obszarów mieszkaniowych oraz funkcję towarzyszącą - usługową związaną z obsługą ludności, terenów zielonych oraz terenów komunikacyjnych. Plan ten dopuszcza w ustaleniach szczegółowych możliwość lokalizacji "obiektów usługowych i urządzeń lokalnej obsługi ludności, w formie wbudowanej lub wolnostojącej" i wskazuje, że "ewentualna uciążliwość lub szkodliwość dla środowiska wywołane przez usługi nie może wykraczać poza granice działki, na której będą lokalizowane". Mając na względzie zapisy planu, zdaniem WINB, uciążliwości spowodowanej ewentualnym funkcjonowaniem placu składowego z pewnością nie można ograniczyć do granic działki własnej chociażby ze względu na wzmożony ruch pojazdów samochodowych dostarczających i odbierających na teren działki nr [...] zgromadzone na jej terenie wyroby podlegające składowaniu. Bez wątpienia wzmożone natężenie ruchu może dotyczyć ogólnodostępnej drogi - ulicy [...]. Również praca sprzętu na placu składowym z pewnością powodować może hałas oddziaływujący na sąsiednie nieruchomości. Ponadto zdaniem organu odwoławczego funkcja placu składowego wykracza poza dopuszczoną w planie działalność usługową o charakterze "lokalnej obsługi ludności". Natomiast może stanowić zakazaną w planie realizację usług technicznych. W konsekwencji organ uznał, że budowa omawianego obiektu budowlanego - placu składowego jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu, na którym zlokalizowany jest ten obiekt, przez co narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do treści odwołania K.G. organ odwoławczy nie podzielił jego stanowiska w kwestii konieczności uwzględnienia w postępowaniu jako elementu przedmiotowego placu składowego ogrodzenia działki nr [...] od strony działek nr [...] przy ul. [...].WINB zauważył, że postępowanie w sprawie "budowy muru oporowego" stanowiącego w/w ogrodzenie zostało umorzone, przy czym prawomocnym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 106/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę K.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] utrzymującą w/w decyzję PINB o umorzeniu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie przedmiotowego placu nie pozbawia w/w muru funkcji ogrodzenia, przy czym okoliczność dotycząca różnicy poziomów terenu działek sąsiadujących spowodowana wykonaniem betonowej nawierzchni placu nie powoduje przesłanki do stwierdzenia, iż podstawową funkcją tego ogrodzenia jest funkcja muru oporowego. Tym bardziej, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekły o rozbiórce tej nawierzchni, co spowoduje przywrócenie poziomu terenu działki do wysokości przed wykonaniem nawierzchni. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu K.G. zarzutu o braku uczestnictwa w postępowaniu L.O. - współwłaścicielki działki nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek okoliczność ta świadczy o wadliwości postępowania organu I instancji (L.O. nie brała udziału w końcowej części postępowania, natomiast została zawiadomiona o miejscu i terminie oględzin w sprawie), niemniej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z ustaleń PINB wynika jednoznacznie, iż inwestorem robót związanych z budową przedmiotowego placu składowego był wyłącznie I.O., natomiast zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności nakazy z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 powinny być skierowane do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył I.O., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowego. Skarżący wskazał, że jego działka nr [...] jest terenem o mokrym, miejscami bagnistym podłożu, o zróżnicowanym poziomie na którą nie można było wejść. Dokonał więc wyrównania terenu oraz częściowo utwardzenia, aby przygotować teren działki pod przyszłą zabudowę. Utwardzenie wykonał zgodnie ze zgłoszeniem do właściwego organu, a sposób utwardzenia przy bagnistym gruncie wymagał zastosowania pod kostką betonową dodatkowego wzmocnienia. Tylko utwardzony plac wraz z miejscem przeznaczonym dla osoby dokonującej sprzedaży stanowić będzie całość techniczno-użytkową i może być traktowany jako plac składowy, dla budowy którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Obecnie utwardzona część terenu działki, na którym tymczasowo złożył elementy betonowe, na własne potrzeby nie jest placem składowym w rozumieniu definicji wynikającej z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Niewykluczone, że z chwilą zabudowania działki obiektami służącymi do wykonywania działalności usługowej, część działki może zostanie przeznaczona do składowania materiałów lub urządzeń, jednakże w chwili obecnej na tej działce nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza. Działka nr [...] jest niezabudowana obiektami kubaturowymi, lecz wyłącznie ogrodzona i częściowo utwardzona. WINB dokonał oceny co do uciążliwości jaka może nastąpić przy funkcjonowaniu placu składowego ze względu na wzmożony ruch pojazdów, co nie ma miejsca obecnie, gdyż skarżący nie prowadzi tam żadnej działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego w chwili obecnej WINB nie miał podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, gdyż wykonanie robót związanych z ogrodzeniem jak i utwardzeniem terenu nastąpiło na podstawie zgłoszenia do właściwego organu i przy braku sprzeciwu tego organu. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Dokonując, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że decyzja w części narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności była zasadność zakwalifikowania wykonanych przez I.O. robót budowlanych jako budowy obiektu budowlanego – placu składowego. W dniu [...] kwietnia 2004r. I.O. zgłosił Prezydentowi Miasta zamiar przystąpienia do realizacji robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej w [...] o nr ewid. gr. [...] usytuowanej przy ul. [...]. Utwardzenie miało zostać wykonane z betonowej kostki brukowej na podbudowie cementowo-piaskowej. W zgłoszeniu inwestor wskazał jako jego podstawę prawną art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Odnośnie dokonanego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu. Należy zauważyć, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "utwardzenia gruntu". W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że czynność utwardzenia powierzchni gruntu to nałożenie na nią warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej związanej cementem (por. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 3 marca 1983r., sygn. akt II SA/Wr 895/97). W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2011r. pracownicy PINB Miasto ustalili, że na przeważającej części działki nr [...] inwestor wykonał utwardzenie z wylewanego betonu, a wzdłuż południowej i zachodniej granicy działki w sposób trwały, posadowiony w gruncie, postawił łącznie 8 sztuk latarni oświetlających działkę. Ponadto ustalono, że na tak zagospodarowanej działce inwestor składuje znaczne ilości wyrobów budowlanych pochodzących z jego wytwórni, jak np. bloczki betonowe czy też belki stropowe. Ustalenia te potwierdza dołączona do protokołu dokumentacja fotograficzna. Wobec powyższych ustaleń i w świetle przywołanego orzecznictwa, należało rozważyć, czy zrealizowana przez inwestora inwestycja polegała wyłącznie na utwardzenia powierzchni działki, czy też doprowadziła do wykonania budowli, a mianowicie placu składowego. Decydując o zaliczeniu placu do budowli należało poprzez porównanie zbadać, czy urządzona nawierzchnia, tj. wykonany z betonu plac, na którym składowane są wskazane materiały, stanowiąc wraz z latarniami i ogrodzeniem całość techniczno-użytkową, wykazuje podobieństwo do wskazanych w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) obiektów. Przepis ten jedynie przykładowo wymienia obiekty, niebędące budynkami ani obiektami małej architektury, które należy uznać za budowle. Bez wątpienia sporna nawierzchnia nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, biorąc jednak pod uwagę jej przeznaczenie (składowanie wyrobów budowlanych wykonanych przez inwestora w jego wytworni "I") oraz fakt zamontowania na niej latarni, które mają służyć jej oświetleniu powoduje, że plac można uznać za całość techniczno-użytkową, a w konsekwencji za budowlę w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 462/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2004r., sygn. akt II SA/Wr 639/01; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Gd 621/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Rz 972/10). Co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 Prawa budowlanego. Zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagających wyłącznie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, zawierają przepisy art. 29-30. Analiza treści tych przepisów pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonanie placu składowego, niewymienionego w żadnym z nich, wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Jak już wyżej wspomniano, rozpoczęcie robót przy budowie placu inwestor poprzedził zgłoszeniem. W wyroku z dnia 15 listopada 2004r., sygn. akt IV SA 1844/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jeżeli inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia inwestycji i zakres wykonanych przez niego robot pokrywa się z zakresem robót wymienionych w zgłoszeniu to nie można przyjąć, że działał w warunkach samowoli budowlanej, nawet jeśli zgłoszenie dotyczyło inwestycji, na której wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę, ale nie został wniesiony od niego sprzeciw. W niniejszej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane przekraczające zakresem zakres wskazany w zgłoszeniu i wykonał obiekt budowlany wymagający pozwolenia. Nie można więc w tym przypadku mówić o odstępstwie od zgłoszenia i zastosować procedury przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego. W przypadku bowiem, gdy proces budowlany powinien być kwalifikowany jako prowadzony bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 48 ustawy. Przyjęcie innej konstrukcji powodowałoby, że art. 50 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 mógłby być stosowany jako środek do obchodzenia przepisów Prawa budowlanego przez próbę fałszywego kwalifikowania zamierzeń inwestycyjnych, by skorzystać z prostszej i tańszej procedury zgłoszeniowej, a nie ubiegać się o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2010r., sygn. akt II OSK 1640/09; wyrok w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Bk 311/10). W świetle powyższych rozważań należało uznać, że wykonanie przez I.O. placu składowego w oparciu o przyjęte zgłoszenie zamiaru utwardzenia powierzchni gruntu działki nastąpiło w ramach samowoli budowlanej, a więc zastosowanie w sprawie, jak słusznie przyjęły organy, miały przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadać, czy budowa zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że nakaz rozbiórki orzekany jest wyjątkowo, tj. tylko wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości zalegalizowania obiektu. W niniejszej sprawie organy uznały, że wykonany przez inwestora obiekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający jego legalizację, wskazany w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uchwałą Nr XLI/502/01 z dnia [...] czerwca 2001r. (Dz. Urz. z 2001r., nr 94, poz. 683) Rada Miasta zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. W § 3 ust. 5 uchwały ustalono, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem "UM" (obejmujące teren działki nr [...] należącej do I.O.) są terenami budownictwa usługowo-mieszkaniowego, dla których między innymi ewentualna uciążliwość lub szkodliwość dla środowiska wywołana przez usługi nie może wykraczać poza granice działki, na której będą zlokalizowane, a ponadto zakazano lokalizowania obiektów usług technicznych, motoryzacji i stacji paliw, Obszary usługowe, to zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b planu obszary związane z obsługą ludności, terenów zieleni oraz terenów komunikacyjnych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że funkcja placu wykracza poza dopuszczoną w planie działalność usługową o charakterze "lokalnej obsługi ludności" i może stanowić zakazaną w planie realizację usług technicznych. Ponadto wskazał, że uciążliwość spowodowana ewentualnym funkcjonowaniem placu przekracza granice działki, na której jest usytuowany, chociażby ze względu na wzmożony ruch pojazdów samochodowych dostarczających i odbierających na teren działki nr [...] zgromadzone na jej terenie wyroby podlegające składowaniu. W ocenie Sądu, twierdzenia te nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym. Nie można utożsamiać faktu składowania materiałów budowlanych ze świadczeniem usług. Organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy oprócz składowania wyrobów budowlanych inwestor prowadzi na przedmiotowej działce jakąś działalność usługową, a jeżeli tak, to powinien ustalić, jakiego rodzaju są to usługi i czy naruszają postanowienia planu. Zauważyć też należy, co całkowicie zignorował organy, że cały czas inwestor stanowczo twierdził, iż na placu gromadzi wyłącznie na własne potrzeby wytworzone przez siebie w Wytwórni betonów, usytuowanej przy ul. [...], materiały budowlane i nie prowadzi na nim żadnej działalności usługowej. Powyższych okoliczności organ w ogóle nie badał, poprzestając na gołosłownych twierdzeniach, że wykonany przez inwestora obiekt jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo należy zauważyć, że organ nie wyjaśnił, na czym może polegać realizacja przez inwestora na przedmiotowym placu zakazanych w planie usług technicznych. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zgodnie z § 3 ust. 5 uchwały z [...] czerwca 2001r. teren, na którym usytuowana jest działka nr [...] to teren budownictwa usługowo-mieszkaniowego. Rozstrzygając sprawę organ powinien przesadzić kwestię, czy plac składowy może zostać objęty zakresem "budownictwa usługowo-mieszkalnego", czego jednakże organ nie uczynił. Wydaje się, że przedmiotowa działka spełniałaby tę funkcję, gdyby na jej terenie inwestor prowadził działalność usługową. W przeciwnym przypadku plac składowy nie stanowiłby obiektu, ani o charakterze usługowym, ani mieszkalnym, co w konsekwencji prowadziłoby to do wniosku, że swoim istnieniem nie naruszałby postanowienia planu. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza konieczność dokładnego ustalenia przez organy, czy na spornym placu świadczone są jakiekolwiek usługi. Powyższe braki w ustaleniach faktycznych sprawy stanowiły wystarczającą przesłankę do uznania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki nawierzchni betonowej oraz latarni oświetleniowych w ilości 8 sztuk narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na aprobatę zasługuje natomiast rozstrzygnięcie WINB o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] od strony ul. [...] i umorzeniu postępowania organu I instancji w tym zakresie. Organ I instancji ustalił mianowicie, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało przez I.O. w pierwszej połowie 2009 roku na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2009r. Prezydent Miasta nie zgłosił sprzeciwu co do realizacji tej inwestycji, w związku z czym należało przyjąć, że ogrodzenie zostało wzniesione legalnie (art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Wobec tego prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przewidzianym przez art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia nie znajdowało oparciu w przepisach prawa. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...]. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że uchylona w części decyzja nie podlega wykonaniu. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.