II SA/Lu 517/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. Przedsiębiorstwo Prywatne na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem złożonym w dniu 6 stycznia 2009 r. Z. S. zwrócił się do Starosty L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-biurowo-usługowego na działkach nr 669, 670, 671, 672 i 673 położonych w O. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta L. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 31 maja 2010 r. Na skutek wniesienia przez inwestora skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 519/10 uchyli obydwie wskazane powyżej decyzje. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż podstawą rozstrzygnięcia jest okoliczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowień opiniujących planowaną inwestycję przez organy ochrony konserwatorskiej. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta L.w dniu [...] marca 2011 r. wydał postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2008 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), którym nałożył na inwestora obowiązek dostosowania projektu budowlanego do zaleceń zawartych w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 marca 2011 r., a następnie uzyskania opinii tego organu odnośnie realizacji planowanego obiektu. Inwestor w zakreślonym terminie nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem obowiązków, wobec czego Starosta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dla działek przeznaczonych pod inwestycję obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazują, że działki te znajdują się w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta O. Jak wskazał organ fakt ten podkreślił Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii z dnia 8 marca 2011 r., w której również podniósł, że projektowany budynek zakłóci ład przestrzenny w tej części zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Tym samym stanowisko Konserwatora Zabytków jest negatywne w zakresie projektu budowlanego. Obowiązek uwzględnienia tego stanowiska wynika natomiast z § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie planu miejscowego, zgodnie z którym realizacja nowych obiektów musi być poprzedzona uzyskaniem opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem organu oznaczało to konieczność dokonania zmian w przedłożonym projekcie budowlanym zgodnie z wytycznymi Konserwatora Zabytków oraz przedłożenia opinii tego organu, czego inwestor w wyznaczonym terminie nie uczynił. W odwołaniu od decyzji Z. S. zwrócił się o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając to żądanie wskazał, powołując się na opinie Konserwatora Zabytków oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że działki przeznaczone pod inwestycje nie znajdują się w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej, gdyż strefa ta nie została w istocie określona. Z tych względów Konserwator Zabytków nie miał na żadnym z etapów postępowania podstaw prawnych do zajmowania się niniejszą sprawą. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ ten zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji stwierdzając zgodność z prawem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zaprojektowanego budynku. Uzasadnieniem dla tej odmowy jest bowiem brak dostosowania projektu budowlanego do zaleceń zawartych w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pozytywnej opinii tego organu w sprawie projektowanego przedsięwzięcia. Odnośnie obowiązku uzgadniania planowanej inwestycji z Konserwatorem Zabytków organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie wynika on z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, co zostało potwierdzone decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 marca 2011 r. umarzającą postępowanie uzgodnieniowe w sprawie przedmiotowej inwestycji lecz z zapisów miejscowego planu (§ 13 ust. 3 uchwały w sprawie planu miejscowego). Odnośnie zaś ustalenia obszaru pośredniej ochrony konserwatorskiej organ wskazał, iż położenie działek inwestora w tej strefie wynika zarówno z pisma Urzędu Miasta w O. z dnia 12 lutego 2008 r., jak i opinii Konserwatora Zabytków z dnia 8 marca 2011 r., który jednoznacznie wypowiedział się w tym zakresie. Jak bowiem podniósł Wojewoda Wojewódzki Konserwator Zabytków jest właściwym organem do interpretacji i uściślenia zapisów planu miejscowego w kwestii określenia przebiegu strefy konserwatorskiej i przeniesienia zapisów z części opisowej dotyczących ochrony, na część graficzną planu. To właśnie ten organ decyduje o zasięgu poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej i jest właściwy do podejmowania decyzji w kwestii tejże ochrony. Z tych względów zasadnym była odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Sądu Z. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi w całości podtrzymał zarzuty odwołania odnoszące się do błędnego odczytania zapisów planu miejscowego. W jego ocenie organ bezpodstawnie zastosował § 13 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały w sprawie planu miejscowego, ponieważ z jego treści wynika, iż nie dotyczy on działek budowlanych, na których ma być posadowiony planowany obiekt. Użyte w tym przepisie słowo "wokół" oznacza, że ochroną konserwatorską w rygorach strefy B objęte są tereny na zewnątrz obszaru wydzielonego biegiem wymienionych w tym przepisie ulic. Tymczasem planowana inwestycja jest zlokalizowana wewnątrz obszaru wydzielonego tymi ulicami, tj. przy ul. Czerwonego Krzyża. Z tego względu Starosta L. nie powinien zwracać się do Konserwatora Zabytków o wydanie opinii w sprawie realizacji obiektu, a organ ten nie powinien sprawą tą się zajmować. Dodał, iż uzurpowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków prawo do opiniowania projektu przedmiotowego obiektu zostało zakwestionowane jako niezgodne z prawem przez WSA w Warszawie. Nadto sam Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 21 września 2010 r. stwierdził, że w związku ze zmianą ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma podstaw do zajmowania stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonych decyzji sprawowana przez Sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Nadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. W tym świetle skargę należało uznać za zasadną, albowiem - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co skutkowało również naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) p.p.s.a. Przed przystąpieniem do meritum sprawy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie może być uznany za wystarczający do dokonania oceny, czy zasadna była odmowa udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, której obowiązek wynika - zdaniem organów - z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może być bowiem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie. Wychodząc z powyższego założenia rozpocząć należy od wskazania, iż postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej winno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i rozpatrzenia go, zwłaszcza, gdy w sprawie występują rozbieżności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością wydanej decyzji. Co więcej, niedopełnienie obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest nie tylko naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, lecz utrudnia lub nawet uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W razie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd nie ma możliwości dokonania oceny, czy została ona wydana zgodnie z prawem. Przechodząc z kolei do podstawy materialnoprawnej działania organów rozstrzygających w sprawie rozpocząć należy od przywołania treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Bezspornym zatem jest, iż przepis ten nakłada na organ kompetentny do wydania pozwolenia na budowę obowiązek dokonania samodzielnej oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której pozytywny wynik uprawnia organ do podjęcia kolejnych wymaganych przepisami prawa czynności kontrolno-sprawdzających. W niniejszej sprawie przeznaczenie terenu działek skarżącego określa uchwała Nr XXXII/152/05 Rady Miejskiej Ostrów Lubelski z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Lubelski (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 8 marca 2006 r. r. Nr 41, poz. 905 ze zm.). Plan ten jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarach nim objętych i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem miejscowym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to w szczególności, że ustalenia planów miejscowych mogą zawierać lub wprost zawierają ograniczenie w zakresie władztwa nad posiadanym gruntem. Jeżeli zatem plan miejscowy zakazuje w zupełności na danym terenie lokalizacji i budowy obiektów budowlanych bądź też dopuszcza możliwość lokalizacji i budowy, lecz jedynie ściśle określonych obiektów, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji niezgodnej z tym planem. Jednakże, co najistotniejsze w sprawie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest z kolei rysunek planu stanowiący obligatoryjny załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro zatem ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy to podstawą decyzji rozstrzygającej o zgodności z planem miejscowym muszą być, znajdujące się w aktach sprawy, część graficzna i część opisowa planu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu i jego tekst (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1986 r. II SA 2037/85, opubl. ONSA 1986, z.1, poz. 6, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2007 r., II OSK 1076/06, opubl. LEX nr 355327 lub wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1160/10 – niepubl.). Konfrontując powyższe ze stanem niniejszej sprawy podnieść należy, iż w przedłożonych Sądowi aktach sprawy brak jest zarówno tekstu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i co istotniejsze brak jest jakichkolwiek rysunków planu pozwalających na dokonanie kontroli poprawności wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji w ogóle nie poczyniły kroków w celu pozyskania uchwały w sprawie planu miejscowego składającej się z części tekstowej i graficznej. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie wydruki zdjęć lotniczych śródmieścia O. i rozkład ulic śródmieścia pozyskane z ogólnodostępnych portali internetowych. Jedynie w dokumentacji przedłożonej przez inwestora znajduje się wypis z planu miejscowego określający przeznaczenie działek skarżącego oraz część rysunku planu. Należy jednak zastrzec, iż wypis ten dotyczy wyłącznie działek inwestora, a rozmiar oraz zakres rysunku nie pozwala na jakiekolwiek określenie (zdefiniowanie) spornej w sprawie strefy. Reasumując, przyjęcie przez organy, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wymaga jednoznacznego wykazania za pomocą środków dowodowych jakimi są tekst uchwały w sprawie planu wraz z jego rysunkiem, który zawiera linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie pozwoli na ustalenie, czy projektowany budynek znajduje się w strefie, której charakter obliguje organ do uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na temat planowanej inwestycji, czy też takiego obowiązku brak. Na wskazane uchybienia wskazywał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r. podnosząc, iż w tego typu sprawach, akta administracyjne winny zawierać nie tylko całość dokumentacji projektowej, ale także całość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastrzeżenia Sądu budzi również argumentacja organów w zakresie wykładni zapisów miejscowego planu odwołująca się w tym zakresie całkowicie do stanowiska zajętego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji wprost wskazują, że położenie działek inwestora w strefie ochrony konserwatorskiej – strefa B wynika z opinii tego organu, która jest dla wydającego pozwolenia na budowę wiążąca. Mając jednakże na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podnieść należy, iż działanie takie jest bezpodstawne. Z przepisu tego jednoznacznie bowiem wynika, iż to organ udzielający pozwolenia na budowę sprawdza zgodność zamierzenia z planem, w czym mieści się dokładne ustalenie przeznaczenia terenu wskazanego pod inwestycję. To organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest w oparciu o wszelkie dostępne dowody ustalić jakie zapisy planu (z uwagi na położenia działek) się do nich odnoszą. Innymi słowy do interpretacji uchwały w sprawie planu miejscowego, będącej niewątpliwie aktem prawa miejscowego, uprawnione i zobowiązane są organy administracji prowadzące w tej sprawie postępowanie (Starosta L. i Wojewoda). Jest to bowiem wykładnia obowiązującego prawa, stanowiąca główne zadanie organów administracji, stąd przerzucanie kompetencji w tym zakresie na inny organ administracji publicznej jest niedopuszczalne. Stanowisko Konserwatora Zabytków jeśli już zostało wydane, co przecież powinno nastąpić dopiero po uznaniu przez organ, że działki inwestora znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej, może mieć co najwyżej znaczenie posiłkowe, uzupełniające, a nie główne i rozstrzygające. Podzielić natomiast należy stanowisko organu odwoławczego, które będzie miało znaczenie w przypadku ustalenia, że przeznaczone do zainwestowania działki znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej, że obowiązek uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wynika z przepisów Prawa budowlanego lecz obowiązującego planu miejscowego. W niniejszej sprawie zmiana treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego nie wyłączyła bowiem kompetencji w opiniowaniu inwestycji, a to wobec treści § 13 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie planu. Kompetencja organu w tym zakresie nie wynika zatem z ustawy lecz aktu prawa miejscowego, będącego również źródłem prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację należało stwierdzić, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaskarżenia do sądu decyzji, którą wydano bez wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, sąd ten nie ma możliwości oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Brak wskazanych powyżej ustaleń i rozważań odnośnie ustaleń planu miejscowego uniemożliwia kontrolę w zakresie prawidłowości przyjęcia przez organ położenia działek inwestora w strefie o określonych warunkach zabudowy. Powyższe okoliczności, z uwagi na dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mają fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) p .p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzekł natomiast na podstawie art. 200 tej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań, co oznacza, że organ pierwszej instancji przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, dokona wcześniej wszystkich niezbędnych ustaleń wymaganych mającymi w sprawie zastosowanie przepisami prawa.