VI SA/Wa 1416/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej V. S.A. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki V. S.A. z siedzibą w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. R.) w m. R. w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej sieci elektroenergetycznej nN - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca spółka V. S.A. z siedzibą w G. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – GDDKiA Oddział w K. – Rejon w G. o ustalenie opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, tj. o przedłużenie do [...] grudnia 2016 r. ważności m.in. decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., której termin upływał [...] grudnia 2010 r., zezwalającej na umieszczenie przedmiotowych urządzeń we wskazanej wyżej lokalizacji. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), a także § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1369) w zw. z art. 104 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] - zezwolił spółce V. S.A. z siedzibą w G. na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. R.) w m. R. w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej rury ochronnej Ø 160 i słupów sieci elektroenergetycznej oraz naliczył z tego tytułu stronie opłatę w kwocie 897,90 zł. Wydając przedmiotową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, organ określił jej przedmiot, jako obiekt budowlany. Ustalając opłatę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 40 ust. 6 cyt. ustawy, określił jej wysokość jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajęcia i stawki opłaty za 1m² wg następującego algorytmu 8,20m² x 365 dni x 0,30 zł = 897,90 zł. Wysokość stawki przyjęto w oparciu o przepis § 4 ust. 1 pkt 1b cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona zarzuciła organowi błędną kwalifikację linii elektroenergetycznej oraz słupów umieszczonych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. R., ul. R., jako obiektu budowlanego, co - w jej ocenie - skutkowało wadliwym naliczeniem opłaty należnej Skarbowi Państwa z tego tytułu w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (a więc za umieszczenie "obiektów budowlanych" niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego), zamiast art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (przewidującego opłaty za umieszczenie w pasie drogowym "urządzeń infrastruktury technicznej" niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego). Strona skarżąca uznała, iż z definicji "kanału technologicznego", zawartej w art. 4 pkt 15a lit. b) ustawy o drogach publicznych wynika, iż linie energetyczne należy traktować, jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami. Strony wskazała ponadto, że skoro ustawa o drogach publicznych wyróżnia kategorię urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, to nawet, jeśli urządzenia te mogą być kwalifikowane, jako obiekty budowlane, na potrzeby ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, winny być kwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej. Skarżąca spółka zwróciła także uwagę na to, że w poprzedniej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. ta sama linia energetyczna została zakwalifikowana przez organ jako urządzenie infrastruktury technicznej, a nie obiekt budowlany. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując na zmianę ustawy o drogach publicznych dokonaną ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. - powołał się na wprowadzenie tą nowelą definicji "kanału technologicznego", którego budowa i utrzymanie stała się obowiązkiem zarządcy drogi oraz - jego prawem - udostępnianie tego kanału w drodze umów dzierżawy lub najmu innym podmiotom (art. 39 ust. 6-8 znowelizowanej ustawy). Zdaniem organu, gdyby intencją ustawodawcy było zrównanie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" z pojęciem "kanał technologiczny" zmieniona zostałyby również definicja z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, określająca, na jakiego rodzaju działania w pasie drogowym są udzielane zezwolenia. W wymienionym przepisie występuje odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" i "obiektów budowlanych", co skutkuje odrębnymi wysokościami opłat. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż w ustawie o drogach publicznych nie ma normatywnej definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" ani "obiektu budowlanego", którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat, zastosowano definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zdaniem organu, za taką interpretacją mogą świadczyć również reguły techniki prawodawczej, ustalone w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które w § 148 stanowią, że jeżeli w ustawie zachodzi wyjątkowo potrzeba odstąpienia od znaczenia danego określenia ustalonego w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo" lub innej ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, wyraźnie podaje się inne znaczenie tego określenia i zakres jego odniesienia, używając zwrotu: "w rozumieniu niniejszej ustawy określenie [....] oznacza [....]" albo zwrotu: "ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o [....] należy przez to rozumieć [...]". Organ podniósł, że przytoczone "Zasady techniki prawodawczej" dotyczą co prawda procesu tworzenia prawa, niemniej orzecznictwo dopuszcza również powoływanie tych zasad także przy dokonywaniu interpretacji przepisów prawa. Zdaniem organu, okoliczność, iż w poprzednio wydanej decyzji na rok 2010 z dnia [...] lipca 2010 r. (organ mylnie wskazał datę decyzji jako [...] kwietnia 2010 r.) dotyczącej tej samej linii, została ona zakwalifikowana, jako urządzenie infrastruktury technicznej, nie stanowi argumentu dla odstąpienia od obecnie przyjętego stanowiska zarządcy drogi. W konsekwencji organ uznał za zasadne naliczenie opłat w oparciu o definicje zawarte w ustawie - Prawo budowlane kwalifikujące urządzenia infrastruktury technicznej do grupy obiektów budowlanych. W dniu [...] maja 2011 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła organowi: 1) naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez przyjęcie, że linia elektroenergetyczna umieszczana w pasie drogowym stanowi obiekt budowlany, a nie urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy; 2) naruszenie § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie; 3) naruszenie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - poprzez jego niezastosowanie; 4) naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki. W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, że nie zgadza się z dokonaną przez organ wykładnią pojęcia "linii elektroenergetycznej", zaliczającą takie urządzenie do kategorii "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" a nie do "urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", co w konsekwencji prowadzi do wadliwego - jej zdaniem - naliczenia opłaty należnej Skarbowi Państwa z tego tytułu w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W opinii skarżącej spółki, stanowisko to jest niezgodne z prawem, zaś prawidłową podstawę prawną do naliczenia przedmiotowej opłaty winien stanowić art. 40 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy. Zdaniem strony, organ przyjmując, że linia kablowa SN stanowi obiekt budowlany, nie przytoczył jednak żadnej podstawy prawnej potwierdzającej taki pogląd. W opinii skarżącej spółki, organ nie zastosował § 140 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowi, że infrastrukturę techniczną niezwiązaną z drogą, stanowią m.in. linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia. Skarżąca spółka powołała się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 880/07), w którym WSA stwierdził, że pomimo, iż wyliczenie zawarte w § 140 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. nie jest enumeratywne, to pozwala na sklasyfikowanie ich do urządzeń infrastruktury technicznej mającej przede wszystkim na celu zapewnienie określonych dla społeczeństwa usług (mediów) o charakterze podstawowym, powszechnym i umieszczanych ze swej istoty na okres wieloletni. Zdaniem strony, bez wątpienia dostarczanie energii elektrycznej stanowi przejaw działalności zapewniającej społeczeństwu usługi o charakterze podstawowym i powszechnym. Strona skarżąca wskazała ponadto, iż pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" ustawodawca posługuje się nie tylko na gruncie ustawy o drogach publicznych oraz aktów wykonawczych do Prawa budowlanego. Strona podniosła, że zgodnie z art. art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, powołując się na art. 4 pkt 15a lit. b) ustawy o drogach publicznych zawierający definicję pojęcia "kanał technologiczny", że wymienione w nim "linie telekomunikacyjne" i "linie energetyczne" należy traktować, jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami. Skarżąca spółka uznała w konsekwencji, że pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" jest definiowane na podstawie powyżej przytoczonych przepisów prawa w sposób spójny oraz umożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, że linia elektroenergetyczna (niezależnie od napięcia elektrycznego) stanowi urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepisy te zostały jednak przez organ pominięte, co - w opinii strony skarżącej - doprowadziło do nieprawidłowej wykładni i wydania decyzji naruszającej przepisy prawa. Jednocześnie skarżąca, powołując się na unormowanie zawarte w § 110 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. – stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie sposób zakwalifikować linii elektroenergetycznych do kategorii "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", co w konsekwencji oznacza, że nie znajduje zatem podstawy prawnej zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie mógł zastosować definicji urządzenia infrastruktury technicznej zawartej w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem po pierwsze - w ustawie o drogach publicznych brak jest odesłania w przypadkach nieuregulowanych do tej ustawy, a po drugie - w przypadkach nieuregulowanych do ustalenia definicji obiektu budowlanego i urządzenia infrastruktury technicznej należy stosować przepisy ustawy - Prawo budowlane. Organ stwierdził, że ustalając znaczenie pojęcia "obiekt budowlany" i naliczając opłatę za zajęcie pasa drogowego zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w szczególności posiłkując się definicją z art. 3 pkt 3a (definicji obiektu liniowego), zgodnie z którą przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł ponadto, iż uwzględnił również Załącznik do ustawy - Prawo budowlane - Kategoria XXVI, z którego wynika, iż linia elektroenergetyczna stanowi obiekt budowlany. Organ ponownie podkreślił, iż za prawidłowością przyjętej wykładni przemawiają również reguły techniki prawodawczej, ustalone w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Organ wskazał ponadto, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1907/06, Sąd uznał, że legalne definicje pojęć, zawarte w art. 3 ustawy - Prawo budowlane, mają istotne znaczenie przy interpretacji takich samych pojęć występujących w innych aktach normatywnych, które nie zawierają odmiennych definicji. Jednocześnie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt: II GSK 307/08, w którym NSA zalecił stosowanie ustawy - Prawo budowlane przy interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił także stronie skarżącej, iż ta nie wyjaśniła, dlaczego w jej ocenie przy kwalifikowaniu urządzeń infrastruktury technicznej dla celów nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi miałby posiłkować się definicją z ustawy o gospodarce nieruchomościami lub rozporządzeniem wykonawczym do Prawa budowlanego, skoro w ustawie o drogach publicznych nie znajduje się odesłanie do definicji zawartych w tych aktach prawnych. Organ podzielił stanowisko strony, iż przykładowe wyliczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą zawiera § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, niemniej jednak organ uznał, że taka definicja powinna znaleźć się w ustawie o drogach publicznych, natomiast organ nakładając na stronę opłatę administracyjną nie może stosować definicji z aktu niższego rangą niż ustawa. Organ podkreślił, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wykluczone jest konstruowanie pojęcia zastosowanego w ustawie przy pomocy regulacji wykonawczej, tj. rozporządzenia, albowiem takiej metodzie wykładni sprzeciwia się art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że nie jest także trafny pogląd skarżącej spółki, iż z art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję kanału technologicznego, można wywieźć definicję urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Według organu, linia energetyczna nie została w nim określona, jak sugeruje skarżąca spółka, jako urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z zarządzaniem drogami. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w konsekwencji stwierdził, że z uwagi na brak w ustawie definicji legalnych, nie mógł arbitralnie stosować definicji zawartych w równorzędnych ustawach, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, gdyż byłoby to sprzeczne z przepisem art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu, mimo, iż uregulowania art. 40 ustawy o drogach publicznych są niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany był przy stosowaniu prawa dokonać wykładni tego przepisu. W konkluzji organ stwierdził, że podmiot umieszczający urządzenia w pasie drogowym powinien się liczyć z możliwością wzrostu stawek opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym i być na to przygotowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki V. S.A. z siedzibą w G zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] marca 2011 r. – naruszają przepisy prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione podstawy do stwierdzenia, iż wydając obie sporne decyzje organ dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji. Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 1052/08, LEX nr 593487 "Sąd administracyjny dokonujący kontroli zgodności decyzji z obowiązującym prawem nie może pominąć tak zasadniczej kwestii jak podstawa materialno - prawna wydanego rozstrzygnięcia organu". Jak już wyżej zauważono, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (materialnego i proceduralnego) i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli zgodności obu spornych decyzji administracyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z przepisami prawa materialnego, tj. unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie, przy wydawaniu przedmiotach decyzji, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegającego na błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji na niewłaściwym ich zastosowaniu w niniejszej sprawie, pomimo braku jakichkolwiek podstaw do zakwalifikowania wnioskowanego przez stronę skarżącą zajęcia pasa drogowego, jako umieszczenia w nim obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Wskazana obraza przepisów prawa materialnego stanowiła - zdaniem Sądu - dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2011 r. Istotą sporu powstałego w niniejszej sprawie była kwestia związana z prawidłowym ustaleniem, czy wnioskowane przez skarżąca spółkę zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. R.) w m. R. w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., dla umieszczonej w nim sieci elektroenergetycznej, podlegało rygorom przewidzianym w przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, czy też – jak twierdziła strona skarżąca – rygorom właściwym dla urządzeń infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy), a w dalszej konsekwencji rozstrzygnięciem, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi - miał prawo ustalić stosowną opłatę z tytułu zajęcia wskazanego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wspomnianych wyżej urządzeń, w wysokości i na zasadach odpowiadających umieszczeniu obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą publiczną lub potrzebami ruchu drogowego, czy też wyłącznie – jak wskazywała w toku postępowania skarżąca spółka – w wysokości i na zasadach odpowiadających umieszczeniu urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą publiczną lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem Sądu kluczem do rozstrzygnięcia wskazanego problemu była właściwa interpretacja przywołanych przepisów (przede wszystkim ustawy o drogach publicznych) oraz ustalenie, czy w/w linie elektroenergetyczne, należące do skarżącej spółki, są urządzeniami infrastruktury technicznej niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogą publiczną lub potrzebami ruchu drogowego, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy. Należy zauważyć, iż w świetle przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pas drogowy – w rozumieniu przepisów tej ustawy – to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, wspomniane zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że wspomniane zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W tym miejscu należy wskazać, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie ma normatywnej definicji zarówno "urządzeń infrastruktury technicznej", jak i "obiektu budowlanego", którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat. W ocenie Sądu przyjąć trzeba, że w pewnym zakresie organ słusznie wskazał w związku z powyższym na pewne wątpliwości natury ogólnej związane z brakiem owych definicji w ustawie o drogach publicznych. Otóż, pewnym problemem jest bowiem stosowanie pojęć zawartych w definicjach legalnych w innych aktach rangi ustawowej. Zasadą jest, że znaczenia tych pojęć nie można automatycznie przenosić na inne ustawy. Jednakże przyjmuje się zarazem, że w celu osiągnięcia kompatybilności pokrewnych aktów prawnych (regulujących wspólną dziedzinę spraw) zaleca się, aby w ustawach posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo". Rozwiązanie takie ma na celu możliwie najszersze zintegrowanie siatki terminologicznej w określonych dziedzinach prawa (tak również: Z. Niewiadomski /w:/ Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009 r., s. 38). W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – powołując się na reguły techniki prawodawczej, ustalone m.in. w § 148 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) - uznał, że należy zastosować definicję "obiektu budowlanego" zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Niemniej należy w tym miejscu wskazać, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. w żaden konkretny sposób nie wyjaśnił, dlaczego stosując definicje z ustawy – Prawo budowlane, przyjął, że wnioskowane przez stronę skarżącą urządzenia, należy uznać za obiekty budowlane. Nieco szerzej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił swoje stanowisko dopiero w odpowiedzi na skargę – wskazując, iż zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie - Prawo budowlane, w szczególności posiłkując się definicją z art. 3 pkt 3a (definicją "obiektu liniowego"), zgodnie z którą przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł ponadto, że uwzględnił również Załącznik do ustawy - Prawo budowlane - Kategoria XXVI, z którego wynika, iż linia elektroenergetyczna stanowi obiekt budowlany. W ocenie Sądu, pomijając sam fakt, iż zgodnie z poglądami doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że odpowiedź organu administracji na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (tak m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 141 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45; patrz także m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1357/04), należy jednak przede wszystkim wskazać, że odwołanie się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do definicji z Prawa budowlanego, bez głębszej ich analizy w kontekście samej ustawy o drogach publicznych i jej specyfiki, może budzić uzasadnione zastrzeżenia. Należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przez "obiekt budowlany" rozumie się: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei, jak stanowi art. 3 pkt 3a) cyt. ustawy, przez "obiekt liniowy" - należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Ponadto, jak słusznie wskazał organ, w Załączniku do ustawy - Prawo budowlane, przewidującym kategorie obiektów budowlanych, wskazano w Kategorii XXVI m.in. sieć elektroenergetyczną. W ocenie Sądu, z powyższych przepisów wynika pozornie, iż wnioskowane przez skarżącą spółkę V. S.A. z siedzibą w G. zajęcie pasa drogowego pod umieszczoną w nim sieć elektroenergetyczną, należałoby zakwalifikować, jako zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc zajęcie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jednakże, według Sądu, taka interpretacja prawna jest niezgodna z przepisami samej ustawy o drogach publicznych. Otóż, należy wskazać, na co nie zwróciła uwagi nie tylko strona skarżąca, ale przede wszystkim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zarządca drogi), że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W cytowanym przepisie prawodawca odnosi się m.in. do lokalizacji obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń. Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 62 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) z dniem 17 lipca 2010 r. do art. 39 ustawy o drogach publicznych dodano ust. 1a, który to przepis obowiązywał już w dacie wydawania przez organ spornej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Zgodnie z art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania (...) energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Wskazany przepis cyt. ustawy pojęcie lokalizacji "infrastruktury" przydaje w zakresie stosowania Prawa telekomunikacyjnego, a pojęcie lokalizacji "urządzeń" m.in. dla przesyłu energii elektrycznej, jako cechy "techniczne" tej infrastruktury i urządzeń. Jednocześnie przepis ten jest wyjątkiem od zakazu zabraniającego dokonywania w pasie drogowym czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, warto zauważyć, iż w przepisie art. 39 ust. 3 zdanie drugie cyt. ustawy, prawodawca wprowadził warunki uzasadniające odmowę zastosowania przepisu ust. 1a. Nie są jednakże w sprawie najistotniejsze te warunki odmowy lokalizacji (umieszczenia) obiektów budowlanych lub urządzeń, lecz istotne jest powiązanie zezwolenia z tym, do czego służą urządzenia. Zdanie drugie art. 39 ust. 3 stanowi, że właściwy zarządca drogi może jednakże odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a (...). Według Sądu, odwołanie się do "urządzeń i infrastruktury" (o których mowa w ust. 1a) wskazuje, że chodzi niewątpliwie o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia służącego do doprowadzania i odprowadzania m.in. energii elektrycznej. Zatem zarządca drogi nie wydaje na nie zezwolenia, jako na obiekty budowlane, lecz wydaje zezwolenie na urządzenia techniczne. Analiza powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych prowadzi w tej sytuacji do wniosku, iż odwołanie się przez zarządcę drogi wyłącznie do przepisów ustawy – Prawo budowlane, bez szczegółowego odniesienia tego stanowiska do unormowań podstawowego dla sprawy aktu normatywnego, wydaje się całkowicie niezasadne, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stosownych opłat za zajęcie pasa drogowego. Ponieważ, jak nadmieniono wyżej, przedmiotem wniosku strony skarżącej nie mogło być zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego, uznać trzeba, że do zezwolenia, o które spółka wystąpiła, miał zastosowanie przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 3 cyt. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a ponieważ zezwolenie powinno dotyczyć przedmiotu wskazanego w ust. 2 pkt 2, do opłaty tej miał zastosowanie ust. 5 art. 40 cyt. ustawy, który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Konsekwencją dokonania takich ustaleń przez organ administracji publicznej powinno być właściwe zastosowanie przez zarządcę drogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, tj. nie przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b), lecz unormowania zawartego w § 3 ust. 1 w związku z § 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia. W pewnym zakresie, zdaniem Sądu, dodatkowym uzasadnieniem dla prawidłowości stanowiska strony skarżącej i zakwalifikowania w konsekwencji spornych urządzeń, jako umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może być - wbrew stanowisku organu - posiłkowe odwołanie się do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Otóż zgodnie, z przepisem § 140 ust. 1 cyt. rozporządzenia, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Z kolei § 140 ust. 2 w/w rozporządzenia stanowi, że infrastrukturę, o której mowa w ust. 1, stanowią w szczególności linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne (§ 140 ust. 2 pkt 1). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że linie elektroenergetyczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, które nie są związane z drogą, a więc również potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co winno stanowić dodatkowy argument na rzecz tezy, iż w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wadliwie ustalił wysokość opłaty za zajęcie przez skarżącą spółkę pasa drogowego, niesłusznie przyjmując, że stronie chodzi o umiejscowienie w owym pasie drogowym obiektów budowlanych, a nie w/w urządzeń infrastruktury technicznej. Oczywiście, należy w tym miejscu wskazać, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę, że wymienione rozporządzenie jest aktem wykonawczym (aktem niższej rangi) w stosunku do ustawy – Prawo budowlane. Wspomniane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, określającego, jakie przepisy zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego (art. 7 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą, w drodze rozporządzenia właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1 (art. 7 ust. 2 pkt 2). Zdaniem Sądu, z przepisu delegacyjnego do wydania rozporządzenia powołanego przez skarżącą spółkę jednoznacznie wynika więc, że rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy regulujący, po pierwsze - warunki techniczno-budowlane, a po drugie - reguluje te warunki techniczne wyłącznie dla obiektów budowlanych. W związku z tym, należy podzielić w dużej części wątpliwości zarządcy drogi dotyczące możliwości powołania się wprost na definicję zawartą w § 140 cyt. aktu podustawowego, wydanego na podstawie delegacji z innej ustawy, przy interpretacji pojęć występujących w ustawie o drogach publicznych, będącej podstawą prawną mającą bezpośrednie zastosowanie w sprawie, w której wydawane zostały obie sporne decyzje administracyjne Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w doktrynie, zgodnie z którą przyjmuje się, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: m.in. Z. Niewiadomski /w:/ Prawo budowlane. Komentarz, ..., s. 38). Powyższe oznacza właściwie m.in. to, że definicje legalne zawarte w art. 3 ustawy – Prawo budowlane odnosić się powinny do wszystkich pozostałych przepisów tej ustawy oraz aktów wykonawczych wydanych do niej, w tym również do wspomnianego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Mając powyższe na uwadze, nie można - zdaniem Sądu - odnieść się wprost do unormowań w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, niemniej z uwagi chociażby na tytuł Rozdziału 5 tego aktu normatywnego (vide: "Infrastruktura techniczna w pasie drogowym nie związana z drogą") nie sposób całkowicie abstrahować od przykładów owych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą przy dokonywaniu interpretacji analogicznego pojęcia zawartego w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, podobna sytuacja dotyczy zresztą innego, przywołanego przez stronę skarżącą - przepisu, a mianowicie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, ze przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń (...) elektrycznych, (...). W tym przypadku również należy w dużym stopniu podzielić stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że organ nie mógł zastosować definicji urządzeń infrastruktury technicznej zawartej w tym przepisie cyt. ustawy. Według Sądu, należy wskazać, że powołana przez stronę skarżącą ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 2 pkt 11 podkreśla, że jej przepisy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620), przez co należy rozumieć, że nie naruszają także przepisów ustawy o drogach publicznych. Warto w tym miejscu podkreślić, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1409/09 – wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawa o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. NSA uznał, że przepis ten wymienia ustawy przykładowo, co oznacza, że objęty nim katalog ustaw jest otwarty. Tak więc - zdaniem NSA - przepisy ustawy o drogach publicznych mają, jako przepisy odrębne, pierwszeństwo w ich stosowaniu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podzielając powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, pragnie jednak podkreślić, iż w tym przypadku również nie sposób całkowicie abstrahować od przykładów owych urządzeń infrastruktury technicznej, wskazanych w art. 143 ust. 2 cyt. ustawy, przy dokonywaniu całościowej analizy ustawodawstwa przy interpretacji podobnego pojęcia zawartego w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Według Sądu przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o drogach publicznych, jaki proponuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zmuszałoby jednak do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). W dniu wydawania obu spornych decyzji administracyjnych, brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż podstawą prawną do ustalenia stosownych opłat za wnioskowane przez skarżącą spółkę zajęcia pasa drogowego, są przepisy art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż organ, dokonując ustalenia wysokości opłaty - dopuścił się rażącego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wynika nakaz, aby organy administracji publicznej opierały swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Zdaniem Sądu, w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej (np. w niniejszej sprawie celem działania zarządcy drogi mogła być próba zapewnienia właściwego ustalania opłat za zajęcie pasów dróg publicznych administrowanych przez GDDKiA) a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Nie wolno jednak organom administracji wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego poprzez zainicjowanie procesu legislacyjnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę niż niewykonanie poszczególnego zadania (tak również: m.in. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż warto byłoby jednoznacznie określić w ustawie o drogach publicznych, jak należy rozumieć pojęcia występujące w jej treści (m.in. pojęcia obiektu budowlanego i urządzenia infrastruktury technicznej), niemniej organy stosujące aktualnie tą ustawę nie mogą podejmować działań, które nie mają wyraźnego oparcia w obowiązujących normach prawnych. Niezależnie od powyższego, warto - zdaniem Sądu - odnieść się jedynie na marginesie do stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ ten stwierdził, że okoliczność, "iż w poprzednio wydanej decyzji na rok 2010 z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącej tej samej linii, została ona zakwalifikowana, jako urządzenie infrastruktury technicznej, nie stanowi argumentu dla odstąpienia od obecnie przyjętego stanowiska zarządcy drogi". Otóż, trzeba - w ocenie Sądu - wskazać, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ administracji może zmienić pogląd, co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno być wydane w określonego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić, w szczególności wówczas, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. W konsekwencji przyjmuje się, że orzecznictwo organu może zatem podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 113/07). Według Sądu, nie sposób jednak przyjąć w niniejszej sprawie, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w spornej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. odniósł się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą spółkę okoliczności, czyniąc to dopiero (i to również jedynie w ograniczonym zakresie) w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przesłanej do Sądu wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, uznać należy w tej sytuacji, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w konsekwencji na niewłaściwym ich zastosowaniu w niniejszej sprawie, pomimo poprawnie ustalonego stanu faktycznego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że obie uchylone decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie podlegają wykonaniu, Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Zasądzając z kolei zwrot poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 złotych (zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.