I SA/Wa 564/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej P., uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską P. prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...] i orzekła o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską P. prawa własności opisanej nieruchomości. Motywując takie rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że z wpisów w księdze wieczystej nr [...], treści orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r., wypisu z dnia [...] lutego 2010 r. z rejestru gruntów spornego mienia oraz pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie państwowe w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [..] z P., a na jej powierzchni prowadzony był w tym czasie [...]. Jednocześnie starania P. mające na celu unieważnienie upaństwowienia działki nr [...] nie odniosły skutku. W konkluzji swoich wywodów organ podał, że skoro przedmiotowa działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła grunt, na którym zlokalizowane były [...], to nie stała się z tym dniem z mocy prawa własnością miasta P. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta P. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie kwestionowanej przez niego decyzji i orzeczenie o skomunalizowaniu spornej działki na rzecz Gminy. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, na której w dniu 27 maja 1990 r. znajdował się [...] podlega skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Miasta P. w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), gdyż spełnia ona wszystkie przesłanki nie tylko z wymienionego przepisu, ale także z unormowań wynikających z ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58). Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdził, że powinno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komunalizujący skutek tego przepisu zobowiązuje do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez gminę wtedy, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów powołanej ustawy. Wobec powyższego Komisja podniosła, że weryfikowana decyzja nie spełnia pierwszego z tych warunków, ponieważ nie został wyjaśniony i udokumentowany w odpowiedni sposób ani stan prawny, ani kwestia należenia spornego mienia na dzień 27 maja 1990 r., a ma to kluczowe znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996 r. sygn. akt OPK 2/96 nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa, jeśli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia prawa, oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawa bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Tymczasem zarówno wpisy w znajdującym się w aktach odpisie księgi wieczystej nr [...], jak i wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2010 r. obrazują stan faktyczny i prawny działki nr [...] z okresu po dniu 27 maja 1990 r. Przy czym jedynym znajdującym się w aktach dokumentem źródłowym dotyczącym stanu prawnego spornego mienia jest kopia orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r., z której wynika, że mienie to znajdowało się wtedy nie w zarządzie a jedynie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] w P. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia tytułu prawnego [...] do działki nr [...] przed 27 maja 1990 r. i przesłanki jej ewentualnego skomunalizowania z dniem 27 maja 1990 r. Zatem organ odwoławczy podkreślił, że z treścią tego orzeczenia pozostaje sprzeczny skrócony odpis z dnia [...] sierpnia 2001 r., z wcześniej niż księga nr [...] urządzonej księgi wieczystej nr [...], podający, że wpisu o zarządzie i użytkowaniu działki nr [...] przez [...] dokonano na podstawie wyżej wspomnianego orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r., choć nie zawiera ono żadnego tego rodzaju stwierdzenia dotyczącego zarządu. Wobec tego Komisja podniosła, że ponieważ uzyskania prawa zarządu nieruchomością w okresie przed dniem 27 maja 1990 r. nie można domniemywać, organ I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę wyjaśni i udokumentuje, czy, a jeśli tak, to w jakiej dacie i na podstawie jakiego dokumentu, dokonano w dokumentacji wieczystoksiegowej oraz ewidencji gruntów wpisów dotyczących ustanowienia prawa zarządu działką nr [...] dla przedsiębiorstwa państwowego [...]. Ponadto organ wojewódzki wystąpi też do tego przedsiębiorstwa o doręczenie w wyznaczonym terminie dowodu na okoliczność uzyskania przez [...] przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do działki nr [...], włączy do akt sprawy odpis działu drugiego księgi wieczystej nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów działki nr [...] obrazujących stan faktyczny i prawny tego mienia istniejący bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. Przy czym dla oceny ewentualnego skomunalizowania lub odmowy skomunalizowania działki nr [...] nie mają znaczenia poruszone w uzasadnieniu decyzji Wojewody kwestie uwłaszczenia państwowych osób prawnych tym mieniem, gdyż problematyka komunalizowania mienia z mocy prawa stanowi w rozumieniu art. 97 kpa zagadnie wstępne w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. Skutki komunalizacji następującej z mocy prawa miały bowiem miejsce w dniu 27 maja 1990 r. a skutki ewentualnego uwłaszczeniowe nastąpiły z dniem 5 grudnia 1990 r. Znaczenia w sprawie nie ma także problematyka przymiotu P. jako jego strony, ani związane z tym rozstrzygnięcia innych organów, ponieważ [...] nie posiada tego rodzaju uprawnień w postępowaniu administracyjnym dotyczącym komunalizacji gruntów pozostających w jego użytkowaniu. Nadto organ I instancji ponownie rozważy zasadność konkluzji uzasadnienia jego decyzji stwierdzającej, że skoro przedmiotowa działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła grunt, na którym zlokalizowane były [...], to nie może on stać się mieniem komunalnym. Organ odwoławczy podkreślił, że jeśli nieruchomość, na której w dniu 27 maja 1990 r. znajdował się [...], odpowiadała wtedy warunkom art. 5 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to całość urządzeń [...] znajdujących się na gruncie, w tym wszelkie [...], nie wchodziły w skład mienia ogólnonarodowego mogącego podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa. Stosownie bowiem do art. 13 obowiązującej w tamtym czasie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowiły one własność użytkowników a nie własność ogólnonarodową (państwową), w związku z tym ocenie komunalizacyjnej podlegałby w takim przypadku wyłącznie składnik gruntowy takiej nieruchomości. Mając na względzie wyżej wykazany stan sprawy organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja organu I instancji została powzięta z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy czym wymagają wyjaśnienia i udokumentowania wskazane wcześniej okoliczności mające istotne znaczenie dla podjęcia w tej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewyjaśnienie i nieudokumentowanie na dzień wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanu prawnego mienia objętego uchyloną decyzją. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P., wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 77 i art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi Miasto P. podniosło, że zapoznając się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz uzasadnieniem decyzji stwierdziło, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w oparciu o materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie winna orzec co do istoty, tj. o skomunalizowaniu działki nr [...] na rzecz Miasta P. Strona skarżąca podniosła, że w aktach sprawy znajdują się m.in. pismo P. z dnia [...] października 2009 r. wraz z załącznikami: orzeczeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. oraz odpisem z księgi wieczystej, karta inwentaryzacyjna dla działki nr [...], zaświadczenia o przeznaczeniu przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień [...] maja 1990 r., dokumenty ewidencyjne, akta sprawy uwłaszczeniowej o znaku [...], pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. z dnia [...] lutego 2010 r., pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. z dnia [...] marca 2010 r. wraz z wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonego przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975 r. stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 1977 r., ([...]), które w jej ocenie są wystarczające do podjęcia merytorycznej decyzji. Skarżący podkreślił, że organ II Instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał Wojewodzie [...], aby uzyskał od Zakładów [...] dokument potwierdzający tytuł prawny do działki nr [...], a organ I Instancji jeszcze przed wydaniem swojej decyzji wystosował do wymienionych wyżej Zakładów zapytanie (pismo z dnia [...] stycznia 2010 r.), czy posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Zakłady [...] nie dostarczyły takiego dokumentu. Zatem w ocenie strony skarżącej ponowne występowanie do Zakładów [...] o dostarczenie dokumentu uznać należy za niecelowe, albowiem Zakłady te nie posiadają dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do przedmiotowego gruntu, co zostało ustalone w trakcie postępowania przed organem I instancji. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w zaskarżonej decyzji stwierdza, że materiał dowodowy należy uzupełnić o odpis księgi wieczystej nr [...] (aktualnie KW nr [...]), który znajduje się w aktach sprawy. Wobec powyższego niecelowym jest aby Wojewoda [...] ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, jeszcze raz pozyskiwał dokumenty i informacje, które znajdują się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący uwzględnił stan faktyczny i prawny. Mając na uwadze art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), brak istnienia negatywnej przesłanki do komunalizacji działki nr [...] wyrażonej w art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz dokumenty zgromadzone przez Wojewodę [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa winna orzec o przekazaniu działki nr [...] na rzecz Miasta P., na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Sąd orzekający stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe, aczkolwiek jego uzasadnienie uznać należy za niepełne. Jak wynika z analizy akt sprawy jej przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji zapadłych w wyniku przeprowadzonego postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...]. Postępowanie to organy prowadziły z urzędu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a więc w trybie przepisów prawa regulujących przejście z mocy samej ustawy, z dniem wejścia w życie przywołanej ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Za prawidłowe, w ocenie Sądu, należy uznać stanowisko organu odwoławczego dotyczące wagi prawidłowego ustalenia przez organ I instancji istniejącego w dniu komunalizacji stanu faktycznego i prawnego w rozpatrywanej sprawie. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przypomnieć przy tym należy, że określenie "należące do", zawarte we wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze już utrwalone oraz jednoznaczne (np. wyroki: z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, pub. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, pub. LEX nr 198195). W konsekwencji mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem takie, co do którego wskazane przedsiębiorstwa posiadały tytuł prawny, nie podlegało komunalizacji w trybie przepisu art. 5 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] z P., którego następcą prawnym jest spółka akcyjna pod nazwą Zakład [...] SA (uczestnik postępowania), legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Natomiast na to podstawowe pytanie, wbrew stanowisku skarżącego zawartego w skardze, na podstawie dotychczas zebranych w sprawie materiałów dowodowych, nie sposób obecnie, w ocenie Sądu, jednoznacznie odpowiedzieć. W aktach sprawy, jak podnosi skarżący, znajduję się pismo Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (k-26 akt adm.), w którym zwraca się on do Zakładu [...] SA o wskazanie tytułu prawno rzeczowego do spornej nieruchomości. Jednakże z udzielonej na to pismo w dniu [...] lutego 2010 r. (k-40 akt adm.) odpowiedzi Zakładu [...] SA nie sposób ustalić, czy Zakład ten posiada jakiekolwiek dokumenty rozstrzygające tę kwestię, ponieważ pełnomocnik Zakładu w powołanym piśmie oświadczył, że "zobowiązanie Z[...] SA do wskazania tytułu prawno rzeczowego do nieruchomości, której dotyczy postępowanie, nie ma oparcia w obowiązującym porządku prawnym" i nie udzielił żadnej odpowiedzi na zadane przez organ I instancji pytanie, ani nie nadesłał w żądanym zakresie żadnych dokumentów. Równocześnie jednak z treści innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (pismo Zakładu [...] SA z dnia [...] kwietnia 2010 r., k-167 akt adm. i pismo tegoż Zakładu zatytułowane "Stanowisko Z[...] SA (...) w sprawie uwłaszczenia Spółki oraz ewentualnej komunalizacji nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]", k-193 akt adm.) wynika, że w ocenie Spółki [...] jest ona w posiadania co najmniej [...] dokumentów, które potwierdzają fakt posiadania przez przedsiębiorstwo prawa zarządu do spornej nieruchomości (k-165 akt adm.). Jednym z tych dokumentów jest protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (k-192 akt adm.), a drugi nie został w tym piśmie bliżej sprecyzowany. W aktach sprawy tego dokumentu (protokołu) jednak nie ma i brak jest podstaw by uznać, że organ I instancji czynił starania w celu jego pozyskania. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Spółka [...] stwierdziła (k-40 akt adm.), że złożyła w postępowaniu uwłaszczeniowym niezbędne do wykazania zarządu dokumenty "a w szczególności decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd". Również jednak tego dokumentu nie ma w aktach sprawy. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kwestii posiadania (lub braku) tytułu prawnego przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] do przedmiotowej nieruchomości na dzień komunalizacji ma kluczowe, a zatem podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia istniejącego na dzień 27 maja 1990 r. stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie. Natomiast jak wynika z akt sprawy oraz analizy uzasadnienia wydanej decyzji, organ I instancji tę istotną kwestię pominął całkowitym milczeniem w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak rozważań organu I instancji co do tej kwestii oraz brak w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego lub decyzji, o których mowa w powołanych pismach Spółki, a także brak prawidłowo potwierdzonych za zgodność z oryginałem podstawowych dokumentów stanowiących podstawę do ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego, dowodzą, że organ I instancji rzeczywiście nie ustalił prawidłowo rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień komunalizacji w przedstawionej sprawie, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga, jak to prawidłowo wywiódł organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Wyjaśnić również należy, że w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne, ponieważ organ odwoławczy w treści swojego uzasadnienia, ustosunkował się zbyt ogólnie do zawartego w decyzji organu I instancji stanowiska, że w myśl przepisów ustawą z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58, ze zm.) grunty zajęte przez ogrody działkowe nie podlegały komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ "podlegały ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, a także w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz winny być zlokalizowane na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa" (str. 4 decyzji organu I instancji). W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że w tej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 29 września 1994 r. sygn. akt I SA 1181/93 wyjaśnił, że stosunek między ustawą z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych i ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest stosunkiem między ustawą wcześniejszą i ustawą późniejszą, a P. nie ma uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym komunalizacji gruntów pozostających w jego użytkowaniu. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd w kwestii stosunku art. 8 zdanie drugie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Sąd uznał, że chybione jest stanowisko, że wyłączone są spod komunalizacji grunty będące w użytkowaniu P. i wykorzystywane na [...]. Nadto jak wynika z akt sprawy (i znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 638/09, który został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1697/09, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) P. jest jedynie użytkownikiem spornych gruntów. Co do charakteru prawa użytkowania zarówno w doktrynie, jak i judykaturze wyrażano zgodny pogląd, że takie użytkowanie [...] jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 k.c.) i to niezależnie od źródła jego powstania. Po komunalizacji gruntów w roku 1990 użytkowanie to, jeśli nie nastąpiły jakieś dodatkowe zdarzenia prawne, zachowało charakter ograniczonego prawa rzeczowego. Podmiot, który posiada jedynie prawo użytkowania gruntu ma zaś co najwyżej interes faktyczny w sprawie, a nie posiada interesu prawnego, który dawałby mu przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Stosownie bowiem do art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Wobec tego na tym zatem etapie rozpatrywania sprawy, biorąc pod uwagę zebrane dotychczas materiały dowodowe, w ocenie Sądu nie można skutecznie wywieść uprawnienia P., jako jedynie użytkownika przedmiotowych gruntów, do występowania w niniejszym postępowaniu jako strony. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy również ta kwestia winna więc być w pierwszej kolejności rozstrzygnięta przez organ I instancji w ramach wywiązania się z obowiązku prawidłowego ustalenia przez organ orzekający stron postępowania administracyjnego. Bez wpływu na taką prawną ocenę przedstawionego zagadnienia pozostaje w tym wypadku fakt, że dotychczas organy orzekające, bez prawidłowego zbadania tej kwestii i poparcia swojego stanowiska odpowiednimi dokumentami, dopuściły do udziału w postępowaniu P. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że rzeczywiście w aktach sprawy znajdują się, załączone do akt sprawy przez P. Zarząd [...] w P., kserokopia odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz kserokopia odpisu zwykłego z księgi wieczystej nr [...] a także kserokopia orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. Jednak prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że są to jednie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem i częściowo bardzo złej jakości kserokopie dokumentów, które w takiej formie nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Wynika to z treści art. 76a kpa, zgodnie z którym, jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2 kpa, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie (§ 1). Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (§ 2). Zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego (§ 3). Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, organ administracji publicznej zażąda od strony składającej odpis dokumentu, o którym mowa w § 2, przedłożenia oryginału tego dokumentu (§ 4). Należy podkreślić, że obecnie w postępowaniu dowodowym stosuje się powszechnie kserokopie dokumentów, a więc dokumenty odwzorowane (powielone) metodą elektrofotograficzną. Kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się tym pojęciem, używa natomiast pojęcia odpisu dokumentu (art. 33 § 3, art. 73, 74 § 2, art. 119 kpa). Uznać należy, że pojęcia te są w istocie do siebie zbliżone, a różnice sprowadzają się jedynie do technicznego sposobu utrwalania treści (postaci) dokumentu oryginalnego. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej kopie dokumentu były uznawane za dowód wyłącznie wtedy, gdy były one uwierzytelnione. Orzecznictwo sądowe i doktryna prawa administracyjnego jednoznacznie więc zakładają, że status dokumentów mają jedynie oryginały i to one stanowią właściwy i jedynie skuteczny środek dowodowy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r. sygn. akt III CZP 37/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 206, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1998 r. sygn. akt III CZ 107/98, OSNC 1999, nr 3, poz. 52, Biul. SN 1999, nr 1, poz. 9). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 1999 r. (sygn. akt III SA 7375/98, LEX nr 40052) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (wyrok z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt II SAB/Bk 32/05, LEX nr 173673). Prawidłowo zatem organ II instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zwrócił uwagę na fakt, że niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane. Kopie (kserokopie) dokumentu mogą bowiem być uznawane za dowód wyłącznie wtedy, gdy są one uwierzytelnione w określony w art. 76a kpa sposób. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że zasadnie w rozpatrywanej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) i uchylając decyzję organu I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, wystarczająco dokładnie ustalił stan prawny w sprawie, a także właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco i w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.