I OSK 495/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 758/11 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 758/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], którą utrzymano z kolei w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii T, D+E, C+E, B+E, D, C, B, A. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa"), organ podkreślił, że w ciągu roku licząc od dnia [...] marca 2010 r. S. S. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, co wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] lutego 2011 r. Uzasadnia to wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Prezydent Miasta Olsztyna ponadto zauważył, że inną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskutek przekroczenia liczby 24 punktów kierowca został skierowany na egzamin sprawdzający kwalifikacje niezbędne do kierowania pojazdami. W odwołaniu od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy S. S. podkreślił w szczególności, że w dniu [...] marca 2011 r. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Olsztynie skutkujące zmniejszeniem liczby naliczonych punktów. W tej sytuacji zatrzymanie prawa jazdy w związku z przekroczeniem punktów bez uwzględnienia odbytego szkolenia uznał za rażące naruszenie prawa. W przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie przytoczyło najpierw treść art. 135 ust. 1 lit. g ustawy, zgodnie z którą policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zwróciło zarazem uwagę, że stosownie do art. 138 ust. 1 ustawy w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d) i g) ustawy starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Tymczasem w świetle wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] lutego 2011 r. S. S. w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] lutego 2011 r. otrzymał łącznie 27 punktów. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że jest związany wspomnianym wnioskiem, wobec czego szkolenie odbyte przez S. S. już po przekroczeniu liczby 24 punktów pozostaje w tym zakresie bez znaczenia. W myśl bowiem art. 130 ust. 1 ustawy ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja, toteż do jej kompetencji należy przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Czynności te nie mogą być więc dokonane przez starostę, który nie jest uprawniony do kwestionowania danych wynikających z ewidencji. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], domagając się jej uchylenia wraz z decyzją pierwszoinstancyjną oraz zarzucając jej rażące naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień i słusznego interesu strony. Skarżący zaznaczył, że zatrzymanie prawa jazdy oznacza utratę jedynego źródła utrzymania jego rodziny, gdyż pracuje jako kierowca. Podtrzymał też pogląd, że w związku z odbytym przez niego szkoleniem z otrzymanych przez niego 27 punktów należy odjąć 6, co sprawia, iż nie zachodziły podstawy do takiego rozstrzygnięcia. Wytknął zarazem organowi pominięcie przywołanego przez niego wyroku sądu i uwzględnienie tylko takich orzeczeń, które nie są dla niego korzystne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę przypomniał na wstępie najważniejsze zasady przeprowadzania kontroli sądowej działalności administracji publicznej, m.in. jej kryteria, po czym przytoczył treść art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g ustawy, stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych przez organy obu instancji. Zauważył, że starosta w sytuacjach wymienionych w tych przepisach "nie ma żadnej dowolności i uznaniowości", ponieważ przepisy te zawierają "normy nakazujące dla tego organu". W konsekwencji przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego skutkuje nakazem zatrzymania prawa jazdy, zaś starosta obowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu kierowcy prawa jazdy oraz – stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – decyzję o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Sąd podkreślił, że starosta nie bada i nie weryfikuje stanowiska organów Policji o konieczności kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, wobec czego zobowiązany był do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy uzyskawszy sformalizowaną informację o przekroczeniu przez niego 24 punktów. Tym samym ustalił należycie stan faktyczny sprawy uwzględniając liczbę punktów karnych na podstawie dokumentu urzędowego, czyli ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że organem prowadzącym tę ewidencję, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm., dalej przywołanego jako "rozporządzenie z 2002 r."), jest komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych, a nie Prezydent Miasta Olsztyna. W efekcie ten ostatni organ związany był domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, tj. informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie co do uzyskania przez skarżącego liczby punktów uzasadniających wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Sąd podzielił również stanowisko organów co do nieuwzględniania faktu odbycia przez skarżącego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby otrzymanych punktów. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy punkty wpisane do ewidencji za naruszenie przepisów ruchu drogowego usuwa się po upływie roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. W tym kontekście wskazał, że zmniejszenie liczby punktów może być też następstwem szkolenia odbytego przez kierowcę na własny koszt, stosownie do art. 130 ust. 3 ustawy. Usunięcie punktów powiązane zostało zatem po pierwsze z upływem określonego czasu, pod warunkiem nieprzekroczenia w tym czasie liczny 24 punktów, po wtóre z odbyciem odpowiedniego szkolenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zasadniczy wpływ na możliwość usunięcia punktów z ewidencji ma więc fakt przekroczenia 24 punktów. Jeżeli nastąpi on w ciągu roku od pierwszego naruszenia, a kierowca nie odbędzie w tym czasie szkolenia powodującego zmniejszenie liczby punktów, punkty nie podlegają usunięciu z ewidencji bez poniesienia przez kierowcę konsekwencji prawnych wynikających z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, tj. poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W efekcie zmniejszenie liczby otrzymanych punktów w wyniku szkolenia możliwe jest tylko dopóty, dopóki nie zostanie przekroczona liczba 24 punktów. Udział w szkoleniu nie może być bowiem sposobem na uniknięcie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów. Potwierdza to regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. stanowiąca, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczy punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). (Dz. U. z 2012 r.), skargę oddalił. S. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 130 ust. 2 i 3 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 4, art. 138 ust. 1 i art. 140 ust. 5 ustawy oraz § 6 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. polegającą na przyjęciu, że szkolenie odbyte przez skarżącego po uzyskaniu przez niego 24 punktów nie jest podstawą zmniejszenia liczby punktów, a co za tym idzie "powoduje spełnienie przez skarżącego przesłanek obligujących go do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji". Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i przytoczeniu treści § 8 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia z 2002 r., wyraził pogląd, że skoro przepis ustawy w sposób kategoryczny określa regułę, iż odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i przewiduje tylko jeden wyjątek w tym zakresie, dotyczący kierowców posiadających prawo jazdy krócej niż rok, to dalsze odstępstwa od tej reguły mogą być wprowadzone jedynie przepisem ustawy lub rozporządzenia wydanego na podstawie właściwej delegacji ustawowej. Odstępstwo takie odnosi się bowiem do sfery praw i wolności obywatelskich, która wedle art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) jest materią zastrzeżoną do regulacji ustawowej. Tym samym decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą i dlatego naruszają art. 130 ust. 3 ustawy. Pełnomocnik zaznaczył zarazem, że nie kwestionuje ilości punktów karnych ustalonych na podstawie nałożonych mandatów karnych, lecz nieuwzględnienie faktu odbycia przez skarżącego szkolenia, mającego zmniejszyć tę liczbę, zgodnie z przywołanym przepisem ustawowym. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę na zawartą w skardze nieścisłość w oznaczeniu zaskarżonej decyzji, do której Sąd pierwszej instancji się nie odniósł. Mianowicie, Sąd nie wyjaśnił, czy skarga obejmuje tylko decyzję nr [...] dotyczącą zatrzymania prawa jazdy, czy też wolą skarżącego było również poddanie kontroli decyzji nr [...] w sprawie skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Podkreślił, że skarżący zaskarżył obie te decyzje i w obu przypadkach wniósł o wstrzymanie ich wykonania, wobec czego nadal oczekuje na rozpoznanie zarówno skargi na decyzję w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, jak i wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniesie się do kwestii poruszonej w końcowej części jej uzasadnienia, w której pełnomocnik skarżącego wytknął Sądowi pierwszej instancji, iż nie rozpoznał on skargi na decyzję w przedmiocie skierowania skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Zaskarżonym wyrokiem rozpoznano bowiem niewątpliwie skargę na inną decyzję, dotyczącą zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. W konsekwencji tylko ta materia podlegać może kontroli instancyjnej przeprowadzonej w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. Pełnomocnik, podnosząc omawianą kwestię, nie kwestionował w istocie wyroku, od którego wywiódł skargę kasacyjną. Nie utrzymywał w szczególności, że w postępowaniu, w którym go wydano, niewłaściwie oznaczono przedmiot zaskarżenia i w efekcie dokonano oceny zgodności z prawem aktu administracyjnego innego niż ten wskazany w skardze. Wskazał jedynie, że Sąd pierwszej instancji nie orzekł również w sprawie innej decyzji, która miała być objęta skargą. Żądanie w tym zakresie powinien jednak przedstawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, który mógłby się do niego ustosunkować w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Otóż stosownie do art. 57 § 3 P.p.s.a. jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Rozpatrywane zagadnienie wykracza więc poza granice skargi kasacyjnej, w których, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę. Jest tak tym bardziej dlatego, że wspomniane granice zakreślane są przez podstawy kasacyjne przywołane w skardze kasacyjnej. Mając to na względzie podkreślić wypada, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał swoich spostrzeżeń w analizowanym zakresie, stanowiących przecież znaczną część jego merytorycznego stanowiska, ze sformułowanym w tej skardze zarzutem naruszenia prawa. Zarzut ów dotyczy wyłącznie skutków szkolenia odbytego przez skarżącego, tj. możliwości zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez uczestnictwo w tym szkoleniu już po przypisaniu 24 takich punktów. Tę kwestię więc Naczelny Sąd Administracyjny rozważy. W związku z tym odnotować wypada, że w myśl art. 130 ust. 1 ustawy Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, wpisując do niej odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 przypisanych określonemu naruszeniu. Wedle art. 130 ust. 2 ustawy punkty te usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dopuszczających się przekroczeń w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy - 20 punktów. Podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że przekroczenie liczby punktów wskazanej w ostatnio przytoczonym przepisie uniemożliwia ich usunięcie i co za tym idzie uniknięcie konsekwencji łączących się z tym faktem, do czego wypadnie jeszcze powrócić. W tym kontekście interpretować należy regulację art. 130 ust. 3 ustawy, stanowiącą, że kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zastrzeżenie zamieszczone w zdaniu drugim tego przepisu, że nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, oznacza przy tym jedynie, iż kierowcy tacy w ogóle nie mogą uczestniczyć w tego rodzaju szkoleniu. Wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie może ono mieć więc znaczenia z punktu widzenia skutków tego szkolenia. Te ostatnie nie mogą być oceniane, tak jak czyni to strona skarżąca, uwzględnieniem wyłącznie treści art. 130 ustawy. Normę wynikającą z tego przepisu należy bowiem postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Przepisy te, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nakładają zaś na organy obowiązek podjęcia działań w drodze decyzji o charakterze związanym, od których organy nie mogą odstąpić, co wyklucza zmniejszenie liczby punktów poprzez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, LEX nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10, LEX nr 1069603 i z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11 niepublikowany). W przeciwnym razie zniweczona mogłaby zostać możliwość zastosowania tych przepisów, a przez to i realizacji przyświecającego im celu polegającego na dyscyplinowaniu kierujących do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, LEX nr 745196). Jednym z rozpatrywanych przepisów jest art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy, zgodnie z którym policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Stosownie z kolei do art. 138 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracji starosta wydaje w takim przypadku decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Kategoryczne brzmienie obu przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że muszą one znaleźć zastosowanie, jeżeli wystąpi zdarzenie w postaci przekroczenia wskazanej liczby punktów. Niepodobna od tego odstąpić uznając to zdarzenie, które przecież zaistniało, niejako za niebyłe, z uwagi na późniejsze okoliczności. Wówczas podstawa wydania decyzji związanej miałaby w swoisty sposób charakter tymczasowy lub warunkowy i mogłaby odpaść wskutek "następczo" odbytego szkolenia, co – gdyby doszło już do podjęcia tej decyzji – mogłoby doprowadzić wręcz do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykładnia przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym prowadzi zatem do wniosku, że nie jest dopuszczalna możliwość zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego poprzez uczestnictwo w szkoleniu w sytuacji, gdy odbycie szkolenia nastąpiło już po przekroczeniu 24 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Tym samym chybionym okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 8 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., skoro przedstawienie zaświadczenia o odbytym szkoleniu już po przekroczeniu liczby 24 punktów nie mogło skutkować zmniejszeniem o 6 liczby posiadanych punktów. Odnosząc się zaś do kwestionowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r., należy stwierdzić, że zawarte w nim unormowanie było z tego samego powodu zbędne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił sposób zastosowania omówionych przepisów niniejszej sprawie. Skarżący w okresie od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] lutego 2011 r. przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, natomiast szkolenie mogące zmniejszyć tę liczbę odbył dopiero w dniu [...] marca 2011 r. Podzielić wypada przy tym spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że organy były związane tymi danymi, wynikającymi z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, i nie były upoważnione do ich weryfikacji, która przebiegać może w odrębnym trybie. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji, np. w związku z odbytym szkoleniem, może wszak zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję o podjęcie określonego aktu i czynności, a w razie milczenia organu wnieść skargę, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09, LEX nr 745029). Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.