II OSK 621/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 138/11 w sprawie ze skargi A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. w K. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] lipca 2010 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia p.n.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami (lokale biurowe, sklepy spożywcze, restauracja) w parterze wraz z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejących budynków, ze zmianą sposobu ich użytkowania; z budową garażu podziemnego, naziemnych miejsc postojowych, wewnętrznego układu drogowego na dz. 7/1, 7/3 obr. 12 Krowodrza oraz infrastruktury technicznej na dz. [...]", wskazując elementy, które powinien zawierać raport, a także termin jego przedłożenia. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołane zostały art. 63 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Postępowanie toczyło się na wniosek M.P. Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja zaopiniowana została przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (opinia z dnia [...] lutego 2010 r.), który wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w swojej opinii z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i konieczność sporządzenia raportu. Organ I instancji wskazał, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia jest konieczne. W szczególności przemawia za tym rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, wzrost emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego oraz emisji hałasu związany ze wzrostem liczby aut, które poruszać się będą po terenie (dojeżdżających do planowanej zabudowy) oraz konieczności zastosowania urządzeń zapewniających prawidłowe użytkowanie i wentylację garaży, a także ewentualnie innych przewidzianych do realizacji pomieszczeń w budynkach. Ponadto informacje zamieszczone w karcie informacyjnej jakkolwiek wystarczające do przeprowadzenia procedury screeningu, nie pozwalały na rozstrzygnięcie wszystkich pojawiających się wątpliwości, co do oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe ustalenia sprawiły, że Prezydent stwierdził konieczność wykonania raportu w pełnym zakresie, o którym mowa w art. 66 ustawy środowiskowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Zażalenia na powyższe postanowienie wniosła skarżąca M.P. oraz L.B. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, nie odniesiono się w ogóle merytorycznie do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, a więc nie uzasadniono dokonanego wyboru pomiędzy sprzecznymi stanowiskami organów opiniujących. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących umocowania i kompetencji tego organu do wydawania opinii sanitarnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyjaśniło, że uzgadnianie środowiskowych uwarunkowań mieści się w "nadzorze zapobiegawczym", nie jest zaś "inną czynnością". Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko dzielą się na dwa rodzaje, czyli takie przedsięwzięcia, dla których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku, do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Dlatego też organ dokonujący oceny konkretnego przedsięwzięcia powinien przede wszystkim prawidłowo zakwalifikować to przedsięwzięcie do odpowiedniej kategorii i dopiero po zakwalifikowaniu go do drugiej z wyżej wymienionych kategorii rozważyć, czy zasadnym jest nakładanie obowiązku oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, ta podstawowa kwestia tj. czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie została przez organ I instancji w żaden sposób wyjaśniona. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jest orzeczeniem kasacyjnym, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ l instancji. Postanowienie takie nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawane jest na podstawie przepisu proceduralnego, czyli art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że brak wyjaśnienia charakteru przedsięwzięcia oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a ponadto uznał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że postanowienie w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, wydawane jest po zasięgnięciu opinii zarówno regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jak i organu sanitarnego. Wynika to wprost z przepisu art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że właściwość organu sanitarnego i zakres jego kompetencji uregulowane zostały w art. 78 ustawy środowiskowej. Przepis art. 78 ust. 1 pkt 2 wskazuje powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego jako właściwego do wydania opinii w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (innych niż wymienionych w pkt. 1) i odsyła do zakresu kompetencji określonych ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że opinia ta jest czynnością z dziedziny zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o jakim mowa w art. 3 tej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że pomimo tego, że organ wydający postanowienie nie jest związany opiniami organów opiniujących, to jednak nie może pominąć treści wydanych w sprawie opinii, co wynika z obowiązku wydania rozstrzygnięcia na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego. Niewątpliwie zaś opinia taka jest istotnym elementem materiału dowodowego. Tym bardziej w sytuacji, kiedy opinie dwóch różnych organów współdziałających są zupełnie rozbieżne, konieczne jest podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia tych rozbieżności. Zdaniem Sądu I instancji, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez podjęcia takiej próby i bez żadnej analizy jednego z istotnych dowodów nie jest dopuszczalne. Opinia sanitarna stanowi jeden z dwóch istotnych elementów postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia i może treść tego postanowienia kształtować. Dlatego dostrzeżone przez organ odwoławczy braki dotyczące tej opinii prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji, zostały uznane za powód uchylenia zaskarżonego postanowienia organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprawie konieczne było bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż rozbieżne opinie organów współdziałających powinny być ze sobą skonfrontowane na etapie postępowania przed organem I instancji. Jest to kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia w sprawie i powinna być wyjaśniona z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii ustalenia kręgu stron, Sąd I instancji wskazał, że w przedstawionych aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji na temat wymienianej przez skarżącą osoby mającej być współwłaścicielką nieruchomości. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że do ustalenia prawidłowego kręgu uczestników powinno dochodzić w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a zaskarżone postanowienie kasacyjne otwiera właśnie ku temu drogę. Zdaniem Sądu I instancji, zarzut skarżącej w tym zakresie nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1, art. 28, art. 7,art. 77 § 1, art. 136 w związku z art. 144 k.p.a. W ocenie skarżącej, naruszenie to polegało na nieprawidłowym ustaleniu przez organ II instancji kręgu uczestników niniejszego postępowania. Ponadto nastąpiło zaniechanie rzetelnego i wyczerpującego rozpoznania wszelkich okoliczności sprawy polegające na niezgromadzeniu przez organ II instancji pełnego materiału dowodowego, zaniechaniu podjęcia dodatkowych czynności dowodowych w celu uzupełnienia niepełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzeniu wszechstronnej analizy powyższego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonaniu uproszczonej oceny zebranego niepełnego materiału dowodowego oraz pominięciu możliwości orzekania reformatoryjnego przez organ II instancji. Po drugie, naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dowodów z odpisów księgi wieczystej nr [...] potwierdzających istnienie współwłaściciela nieruchomości objętej tą księgą wieczystą. Skarżąca wyjaśniła, że w skardze wnioskowała ponadto o przeprowadzenie dowodu na tę samą okoliczność z akt Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie sygn. akt I Ns 366/99/K. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust 1 pkt 2 w związku z art. 78 ust 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 145 § 1 ust 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakres stanowi kompetencję nadzorczą organów inspekcji sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybione są te zarzuty kasacyjne, które dotyczą nieprawidłowego ustalenia przez organ II instancji zakresu podmiotowego "uczestników tego postępowania". Należy bowiem podkreślić, że strona skarżąca nie może w żadnym przypadku występować w imieniu pominiętych jej zdaniem, innych stron postępowania, ponieważ powinny być uwzględnione w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. W takiej sytuacji to zainteresowane podmioty powinny osobiście bądź przez ustanowionego pełnomocnika występować do właściwego organu o dopuszczenie do toczącego się postępowania. Ponadto w odniesieniu do decyzji ostatecznej służyłby takiemu podmiotowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast w tej sprawie powyższe przesłanki nie wystąpiły, zaś strona skarżąca nie jest w żaden sposób umocowana do działania w imieniu innych podmiotów ewentualnie zainteresowanych przedmiotowym postępowaniem. Stąd chybiony jest całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia z tej przyczyny przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 146 w związku z art. 144 k.p.a. Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący zaniechania rzetelnego i wyczerpującego rozpoznania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i pełnej oceny materiału dowodowego, który to zarzut nie został prawidłowo uzasadniony. Należy ponadto podkreślić, że postanowienie organu odwoławczego ma charakter kasacyjny, czyli na jego mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe postanowienie organu odwoławczego zostało bowiem wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 126 k.p.a. i w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Po trzecie, należy podkreślić, że chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Miałoby to nastąpić z powodu ich rzekomo błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania spowodowanego uznaniem konieczności opiniowania sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, chociaż zdaniem strony skarżącej nie wchodzi to w zakres kompetencji nadzorczej organów inspekcji sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jednak podniesione naruszenie przez Sąd I instancji powyższych przepisów prawa materialnego dotyczy przepisów, których w ogóle nie stosował organ odwoławczy, jak i są to wyłącznie przepisy kompetencyjne. Pierwszy z nich, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej stanowi tylko, że postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy wydaje się po zasięgnięciu opinii organu, o którym mowa w art. 78, a więc także na mocy art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, czyli państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Stąd w tej właśnie sprawie orzekał właściwy organ sanitarny, na tej podstawie prawnej, w ramach współdziałania organów administracji publicznej, o którym stanowi art. 106 k.p.a., niezależnie od tego, że następuje to w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w świetle art. 3 i art. 36 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07, Lex nr 505279, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1079/08, Lex nr 552810). Dlatego też brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia stanowiska, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów o charakterze kompetencyjnym oraz przy zastrzeżeniu, że nie może jednocześnie wystąpić ich błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie. Natomiast ubocznie należy podkreślić, że współdziałanie w sprawie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jak i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, co następuje w formie opinii, nie może w żadnym wypadku naruszać ich właściwości rzeczowej, którą ustala ustawodawca. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2 1