IV SA/Po 751/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części obejmującej punkty 1, 2, 4 i 6; 2. określa, że zaskarżone zarządzenie w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie może być wykonane; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...] 2011 r. w spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "skarżąca"), Zakład w [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WWIOŚ") – działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm., dalej: "ustawa o Inspekcji", w skrócie "u.I.O.Ś.") – wydał zarządzenie pokontrolne z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] (dalej: "Zarządzenie"), adresowane do Członka Zarządu Spółki, M. K. W dokumencie tym zarządzono: 1. Podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza (termin realizacji: do 29 kwietnia 2011 r.). W uzasadnieniu wskazano, że kontrola wykazała wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w sposób zorganizowany z procesów laminowania, wymywania, suszenia i szlifowania, a prowadzący zakład nie przedstawił dokumentów regulujących stan formalnoprawny w zakresie wprowadzanych gazów i pyłów do powietrza – co jest niezgodne z art.180 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm., dalej: "Prawo ochrony środowiska", w skrócie "p.o.ś."). 2. Podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarki odpadami niebezpiecznymi i innymi niż niebezpieczne (termin realizacji: do 29 kwietnia 2011 r.). W uzasadnieniu wskazano na ustalenia kontroli, iż na terenie zakładu wytwarzane są odpady niebezpieczne o kodach 16 02 13* i 15 01 10* oraz inne niż niebezpieczne o kodach 09 01 07, 15 01 02, 03 03 99 i 07 01 99, a prowadzący zakład nie przedstawił dokumentów regulujących wytwarzanie odpadów na terenie zakładu – co jest niezgodne z art. 17 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o."). 3. W przypadku podtrzymania decyzji o prowadzeniu odzysku odpadów – podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w tym zakresie (termin realizacji: przed rozpoczęciem procesu odzysku, aby w dniu jego rozpoczęcia posiadać stosowne zezwolenie). W uzasadnieniu wskazano, że kontrola wykazała prowadzenie procesu odzysku dla odpadów o kodzie 07 01 99 (usieciowany polimer) metodą R13, a prowadzący zakład nie przedstawił zezwolenia na prowadzony proces odzysku odpadów – co jest niezgodne z art. 26 u.o. 4. Prowadzić bieżącą ewidencję odpadów z zastosowaniem kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów (termin realizacji: od dnia otrzymania Zarządzenia). W uzasadnieniu podano, iż w przedstawionych kontrolującemu kartach przekazania odpadu brak numerów kart dla wszystkich rodzajów odpadów, brak ilości wytworzonego w poszczególnych miesiącach odpadu o kodzie 16 02 13, brak karty ewidencji dla przekazanego w roku 2010 zużytego sprzętu elektronicznego – co jest niezgodne z art. 36 u.o. 5. Nie przekraczać okresu magazynowania odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwiania dłużej niż 3 lata (termin realizacji: od dnia otrzymania Zarządzenia). W uzasadnieniu przywołano ustalenia kontroli, która wykazała magazynowanie odpadu o kodzie 07 01 99 (usieciowany polimer) od 2001 r., tj. dłużej niż 3 lata – co jest niezgodne z art. 63 u.o. 6. Podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie pobieranej wody z własnego ujęcia (termin realizacji: do 29 kwietnia 2011 r.). W uzasadnieniu wskazano, iż kontrola wykazała, że woda używana w zakładzie pobierana jest z własnego ujęcia, a prowadzący zakład nie przedstawił pozwolenia na pobór wód podziemnych z własnego ujęcia – co jest niezgodne z art. 122 p.o.ś. 7. Przedstawiać Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego oraz WWIOŚ informacje i dane wykorzystane do ustalania wysokości opłat za korzystanie ze środowiska za wprowadzanie zanieczyszczeń pochodzących z procesów laminowania, nakładania żywic, odtłuszczania, klejenia, destylacji, suszenia i szlifowania (w terminie: ustawowym; do 29 kwietnia 2011 r. za lata poprzednie). W uzasadnieniu podano, że prowadzący zakład, w wykazie przekazanym Marszałkowi Województwa zawierającym informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska, nie ujął zanieczyszczeń wprowadzanych w procesach laminowania, nakładania żywic, odtłuszczania, klejenia, destylacji, suszenia i szlifowania – art. 284 p.o.ś. Jednocześnie WWIOŚ wyznaczył 06 maja 2011 r. jako termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu ww. naruszeń. W datowanym na dzień 19 kwietnia wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (dalej: "Wezwanie") Spółka wniosła o anulowanie punktów 1-4 i 6 Zarządzenia oraz zmianę terminu realizacji punktu 5 Zarządzenia. Uzasadniając Spółka podniosła, co następuje: 1. Zarządzenia W myśl art. 180 p.o.ś. eksploatacja instalacji jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane, tymczasem § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881; dalej: "rozporządzenie MŚ z 02.07.2010 r.") wskazuje, że pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w przypadku instalacji określonych w załączniku do tego rozporządzenia. W tym załączniku zaś, w pkt 8, wymienione są instalacje do powlekania, do których nie stosuje się przepisów w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, w których zużywa się mniej niż jedną tonę powłok w ciągu roku. 2. Zarządzenia W przypadku wytwarzania odpadów niebezpiecznych do 100 kg rocznie albo powyżej 5000 kg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne, wytwórca zobowiązany jest do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.). Zgodnie z protokołem kontroli zakład mieści się w tym przedziale, wobec czego nie ma obowiązku uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, a stosowna informacja została przekazana. 3. Zarządzenia Wykorzystywanie odpadów na własne potrzeby nie wymaga zezwolenia (art. 33 ust. 2 u.o.). 4. Zarządzenia Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów (Dz. U. Nr 152, poz. 1735; dalej: "rozporządzenie MŚ z 11.12.2001 r.") nie ma obowiązku prowadzenia kart ewidencji odpadów. Na własny użytek ewidencję można prowadzić w dowolnej wybranej formie. Nadto, dla odpadu 16 02 13* w ilości do 5 kg rocznie w ogóle nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. 5. Zarządzenia Policja zakazała "ruszać" części odpadów do czasu zakończenia prowadzonego postępowania, co uniemożliwia wykorzystanie pozostałych odpadów o kodzie 07 19 99. 6. Zarządzenia Zgodnie z ustaleniami kontroli pobór wody z ujęcia własnego studni w drugim półroczu 2010 r. wynosił 195 m3. Zarazem w świetle przedstawionych kontrolującemu faktur za odprowadzanie ścieków – przy założeniu, że ilość wody pobranej z własnego ujęcia nie mogła być większa niż wynikające z tych faktur ilości ścieków oddawanych – pobór wody z własnego ujęcia wynosił średnio 1,06 m3 na dobę. Nie przekraczał zatem 5 m3 na dobę, w związku z czym Spółka nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 124 pkt 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.w."). W piśmie z dnia 26 maja 2011 r. stanowiącym odpowiedź na Wezwanie (dalej: "Odpowiedź na Wezwanie"), organ podtrzymał zalecenia wskazane w punktach 1-4 i 6 Zarządzenia oraz zgodził się na wydłużenie terminu realizacji punktu 5 zarządzenia do czasu zakończenia czynności prowadzonych przez Policję. W szczególności WWIOŚ podkreślił: – odnośnie pkt 1 – że w Zarządzeniu nie wskazano, iż wymaganą regulacją prawną w zakresie wprowadzanych zanieczyszczeń jest uzyskanie pozwolenia; wskazano jedynie na brak regulacji formalnoprawnej: pozwolenia lub zgłoszenia instalacji; – odnośnie pkt 2 – iż w Zarządzeniu nie określono, że należy uzyskać decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, a jedynie wskazano na brak regulacji formalnoprawnej w zakresie wytwarzania odpadów – np. złożenia informacji o wytwarzanych odpadach, jeśli ta regulacja formalnoprawna w zakresie wytwarzania odpadów Spółkę obowiązuje; – odnośnie pkt 3 – że art. 33 ust. 2 u.o., w myśl którego prowadzenie działalności w zakresie wykorzystywania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, nie dotyczy spółek z o.o.; – odnośnie pkt 4 – iż prowadzenie uproszczonej ewidencji jest prawem, a nie obowiązkiem przedsiębiorcy. Ponieważ w czasie kontroli przedstawiono kontrolującemu ewidencję odpadów prowadzoną za pomocą kart ewidencji i kart przekazania odpadów, tym samym kontrolowany dowiódł, że nie skorzystał z tego prawa; – odnośnie pkt 6 – że rzeczywiście w sposób zawężający i nietrafny ten punkt Zarządzenia uzasadniono, bowiem kontrola wykazała, że pobór wody z własnego ujęcia Spółki nie przekracza 5 m3/dobę. Zarazem jednak WWIOŚ wskazał na obowiązek posiadania pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego, zgodnie z art. 122 pkt 1 p.w., i z tego względu pozostawił ów punkt Zarządzenia bez zmian, podkreślając, że okolicznością zwalniającą Spółkę z posiadania ww. pozwolenia byłoby udokumentowane wykonanie urządzenia wodnego w ramach zwykłego korzystania z wód. Na opisane wyżej Zarządzenie Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jego uchylenia w zakresie punktów 1, 2, 4 i 6. Żądanie to oparto na zarzutach naruszenia: i) art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia MŚ z 02.07.2010 r. – poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia dla konkretnego procesu, tj. laminowania, a nie dla wszelkiego wprowadzania gazów lub pyłów w przypadku instalacji określonych w załączniku do ww. rozporządzenia – czego konsekwencją było nie zastosowanie wskazanego przepisu w sytuacji, gdy instalacja do powlekania znajdująca się w zakładzie skarżącej zużywa mniej niż jedną tonę powłok w ciągu roku; ii) art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o. – poprzez zarządzenie podjęcia działań w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarki odpadami w sytuacji, gdy z ustaleń kontrolnych wynika, że zakład skarżącej nie wytwarza odpadów w ilościach przekraczających 100 kg odpadów niebezpiecznych lub 5000 kg odpadów innych niż niebezpieczne, a tym samym nie podlega on obowiązkowi uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami; iii) art. 8 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia MŚ z 11.12.2001 r. – poprzez jego nieprawidłową, sprzeczną z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podmiot uprawniony do prowadzenia uproszczonej ewidencji odpadów, w przypadku jej prowadzenia przy użyciu blankietów kart ewidencji odpadów traci uprawnienie do korzystania z uproszczonej formy ewidencji odpadów; iv) art. 124 pkt 8 p.w. – poprzez zarządzenie podjęcia działań w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie pobieranej wody – poprzez przedstawienie pozwolenia na pobór wód podziemnych z własnego ujęcia w sytuacji, gdy z uwagi na ilość pobieranej wody z tego ujęcia przez skarżącą, nie przekraczającą 5 m3, ustawa stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane; v) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. – poprzez zmianę uzasadnienia i podstawy prawnej Zarządzenia, w toku postępowania administracyjnego, dopiero po złożeniu przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa – co prowadziło do pozbawienia strony możliwości kontroli instancyjnej aktu administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła i rozwinęła argumentację przytoczoną w Wezwaniu. Ponadto – odnosząc się zwłaszcza do faktu powołania przez WWIOŚ, w Odpowiedzi na Wezwanie, nowych okoliczności faktycznych i prawnych mających uzasadnić utrzymanie w mocy pkt 6 Zarządzenia – skarżąca podkreśliła, że choć od zaskarżonego Zarządzenia nie przysługiwało odwołanie w administracyjnym toku instancji, to po wezwaniu do usunięcia stanu niezgodnego z prawem organ może uwzględnić wezwanie bądź pozostawić je bez uwzględnienia. Nie ma jednak uprawnienia do zmiany uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanego aktu. Działanie takie uniemożliwiało stronie kontrolę instancyjną Zarządzenia i naruszało zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Zdaniem Skarżącej jest znamiennym, że takie dowolne, dokonane w sposób pozbawiający stronę możliwości kontroli i ustosunkowania się, zmienienie przez organ administracji podstaw prawnych i faktycznych zaskarżonego Zarządzenia miało nie tylko miejsce w przypadku uzasadnienia jego punktu 6, ale także punktów 1 i 4. W odpowiedzi na skargę, WWIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone Zarządzenie nie odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną w Spółce przez inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej: "Inspekcja"). W świetle art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji do zadań tej służby należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w szczególności w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś). Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 i 3 u.I.O.Ś. Z art. 11 u.I.O.Ś. wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie Zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: (1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; (2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; (3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna. Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie Zarządzenie zostało skierowane do Członka Zarządu Spółki, natomiast skargę wniosła sama Spółka (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika). Nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie, w ocenie organu Inspekcji, ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA nr 3/2011, s. 97–98). Adresat zarządzenia pokontrolnego powinien podjąć działania wynikające z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności – jak stanowi art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. – ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W tym miejscu należy podkreślić, iż z cytowanego przepisu art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. można wyprowadzić pewne wnioski także co do treści zarządzenia pokontrolnego. Po pierwsze, przepis ten przesądza, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich, zdaniem organu Inspekcji, dopuścił się kontrolowany przedsiębiorca. Po drugie, owo wskazanie powinno być na tyle precyzyjne, iżby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest już pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w ustawie o Inspekcji nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA nr 6/2009, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA w Warszawie z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 97). Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane (por.: wyrok WSA w Opolu z 25.03.2008 r., II SA/Op 5/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z 09.09.2009 r., II SA/Gl 126/09; CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 19.01.2011 r., IV SA/Po 800/10, CBOSA). Zgodnie z uwagami poczynionymi powyżej, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji może ona dotyczyć wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., jest niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym o charakterze władczym (zob. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96). Nie jest to zatem wyłącznie – wbrew temu, co napisano w pkt 1 pouczenia zamieszczonego w zaskarżonym Zarządzeniu – "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w związku z art. 31a ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. zarządzenie nakłada nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por.: wyrok WSA w Szczecinie z 17.11.2010 r., II SA/Sz 789/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10, CBOSA). Zasadniczym uchybieniem zaskarżonego Zarządzenia w rozpatrywanym przez Sąd zakresie (tj. co do zaskarżonych punktów 1, 2, 4 i 6) jest brak sprecyzowania w sentencji tego aktu stwierdzonych przez organ naruszeń, których dotyczyły punkty 1, 2 i 6 Zarządzenia – które to naruszenia, zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, powinno być wskazane na tyle dokładnie, iżby w efekcie nie było wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania tych naruszeń – oraz brak podstawy prawnej do nałożenia ("przypomnienia") obowiązku prowadzenia bieżącej ewidencji odpadów z zastosowaniem kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów, wskazanego w pkt 4 Zarządzenia. Ponadto w przypadku wszystkich zaskarżonych punktów Zarządzenia razi szczątkowość przywołanych w uzasadnieniu tego aktu ustaleń faktycznych oraz nadmierna ogólnikowości i lakoniczność motywów. W tym miejscu należy podkreślić, że użyte w art. 12 ust. 1 in principio u.I.O.Ś. sformułowanie o możliwości wydania m.in. zarządzenia pokontrolnego (pkt 1) "na podstawie ustaleń kontroli", nie uprawnia do wniosku, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólniki, których rozwinięcia lub doprecyzowania należy poszukiwać w protokole kontroli. Dość powiedzieć, że cytowane sformułowanie odnosi się także do przypadku wydawania, w wyniku kontroli, decyzji administracyjnej (pkt 2) – a mimo to nie może być wątpliwości co do tego, że każda zasadniczo decyzja administracyjna winna posiadać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), bez względu na to, czy jest wydawana na podstawie ustaleń kontroli, czy też w innym trybie. Zważyć ponadto trzeba, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, jako samodzielny akt władczy, a nie protokół kontroli, który wszak władczym aktem nie jest. I to – zgodnie z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. – naruszenie obowiązku poinformowania o działaniach podjętych w celu wyeliminowania naruszeń wskazanych właśnie w zarządzeniu pokontrolnym, a nie w innym dokumencie lub akcie prawnym, zostało obwarowane sankcją z art. 31a ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. Konieczność każdorazowego konfrontowania i uzupełniania postanowień zarządzenia pokontrolnego zapisami protokołu kontroli godziłaby w pewność sytuacji prawnej kontrolowanego przedsiębiorcy, zwłaszcza wówczas, gdy pomiędzy zapisami obu aktów występowałyby rozbieżności – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (przykładowo, w uzasadnieniu Zarządzenia jako podstawę prawną obowiązku określonego w pkt 1 Zarządzenia wskazano art. 180 p.o.ś., zaś w protokole kontroli, na s. 8 – art. 220 p.o.ś.). Wszystko to przemawia za przyjęciem, że zarządzenie pokontrolne powinno także zawierać ustalony w wyniku kontroli, a relewantny dla treści zarządzenia, stan faktyczny sprawy. Prowadzona kontrola ma bowiem na celu ustalenie, czy w kontrolowanej jednostce przestrzegane są zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej kompetencją Inspekcji. Temu celowi służy między innymi przewidziany w art. 9 ust. 2 u.I.O.Ś. katalog uprawnień inspektora w toku prowadzonej kontroli. W szczególności w art. 9 ust. 2 pkt 6 u.I.O.Ś. ustawodawca uprawnił inspektorów ochrony środowiska do "żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego". Tak więc wyczerpujące, odpowiadające prawdzie materialnej, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niewątpliwie obowiązkiem inspektora i stanowi zarazem podstawę stwierdzenia istnienia ewentualnych naruszeń wymagających interwencji, w szczególności w postaci wydania zarządzenia pokontrolnego. Ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny ponadto umożliwić kontrolowanemu przedsiębiorcy skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest zaś, przede wszystkim, precyzyjne zidentyfikowanie i "nazwanie" przez organ, stwierdzonych w toku kontroli uchybień w działalności przedsiębiorcy, i na tej podstawie sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu. Tymczasem w punktach 1, 2 i 6 zaskarżonego Zarządzenia (a także w jego punkcie 3, który wszakże, jako nie objęty skargą, nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu) organ ograniczył się do ogólnikowego, i w praktyce niewiele mówiącego, nakazu podjęcia działań "w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego" w wymienionych zakresach ("w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza"; "w zakresie gospodarki odpadami"; "w zakresie pobieranej wody z własnego ujęcia"). Tak sformułowanych zaleceń Zarządzenia nie sposób traktować jako "wskazanych naruszeń" w rozumieniu art. 12 ust. 2 in fine u.I.O.Ś. Na wadliwość tak ogólnikowego sformułowania wytycznych zarządzenia pokontrolnego (np. przy użyciu zwrotów w rodzaju: "uregulować stronę formalnoprawną gospodarki odpadami") wskazywano już w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10, CBOSA). W rezultacie nie wiadomo bowiem, jakie konkretnie działania powinien podjąć przedsiębiorca, aby wypełnić tak sformułowane zarządzenie pokontrolne. Wskazywane wady zarządzeń pokontrolnych i ich niepożądane skutki ujawniły się także w okolicznościach niniejszej sprawy. Nadmierna ogólnikowość sformułowania poszczególnych punktów Zarządzenia doprowadziła bowiem do sytuacji, w której dokładnie nie wiadomo, jakim to konkretnie obowiązkom Spółka uchybiła, i jakie w rezultacie powinna podjąć czynności naprawcze. Jasnej odpowiedzi na te pytania nie daje ani sentencja Zarządzenia, ani jego uzasadnienie, ani nawet skonfrontowanie obu tych części Zarządzenia z protokołem kontroli. Znamienne, że obszerne fragmenty późniejszych pism procesowych organu (tj. Odpowiedzi na Wezwanie oraz odpowiedzi na skargę) sprowadzają się w istocie do polemiki z niewłaściwą, zdaniem organu, interpretacją postanowień Zarządzenia zaprezentowaną przez Spółkę (w Wezwaniu i w skardze) oraz do wskazywania hipotetycznych tudzież wariantowych (miast jednoznacznych) sposobów usunięcia sygnalizowanych naruszeń. I tak, ustosunkowując się do zarzutów Spółki odnośnie pkt 1 Zarządzenia, WWIOŚ w Odpowiedzi na Wezwanie podniósł, iż w Zarządzeniu "nie wskazano, że wymaganą regulacją prawną w zakresie wprowadzanych zanieczyszczeń jest uzyskanie pozwolenia, wskazano jedynie na brak regulacji formalnoprawnej: pozwolenia lub zgłoszenia instalacji". Podobnie, odnośnie pkt 2 Zarządzenia stwierdził, iż w punkcie tym "nie określono, że należy uzyskać decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, wskazano na brak regulacji formalnoprawnej w zakresie wytwarzania odpadów". Cytowane wypowiedzi organu dowodzą, iż WWIOŚ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W konsekwencji – nie zidentyfikował precyzyjnie zaistniałych naruszeń, a co za tym idzie – nie był też w stanie sformułować jednoznacznych wskazań co do niezbędnych działań naprawczych, jakie winna podjąć Spółka. Potwierdzają to m.in. także te fragmenty Odpowiedzi na Wezwanie, z których wynika, iż organ nie ustalił np. czy występująca w zakładzie Spółki emisja z procesów wymywania, suszenia i szlifowania wymaga zgłoszenia czy pozwolenia (pkt 1), oraz czy do skarżącego znajduje w ogóle zastosowanie regulacja art. 24 u.o. (pkt 2). A już jako szczególnie jaskrawe naruszenie wymogów praworządności – a zarazem ewidentny dowód wadliwości kwestionowanych tu sformułowań wytycznych Zarządzenia – należy ocenić sytuację zaistniałą na tle punktu 6 Zarządzenia, gdy to pomimo wykazania przez Spółkę niezasadności zarzutu WWIOŚ (odnośnie poboru wody z własnego ujęcia bez wymaganego, zdaniem organu, pozwolenia wodnoprawnego), który to zarzut dał asumpt do sformułowania omawianego tu zalecenia (podjęcia działań "w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie pobieranej wody z własnego ujęcia"), organ utrzymał w mocy ów punkt Zarządzenia, powołując wszakże na jego uzasadnienie (w Odpowiedzi na Wezwanie) nowy, dotychczas nie podnoszony zarzut (braku pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, zgodnie z wymaganiem art. 122 pkt 1 p.w.). Dowodzi to, iż tak pojemna formuła, jak ta użyta w Zarządzeniu ("podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego") stwarza ryzyko wysuwania przez organ Inspekcji pod adresem przedsiębiorcy coraz to nowych zastrzeżeń i żądania podjęcia coraz to innych działań naprawczych. Tego z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa (określaną też mianem zasady lojalności państwa wobec obywatela) – stanowiącą istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) – która nakazuje, aby organ państwowy traktował obywateli z zachowaniem pewnych minimalnych reguł uczciwości (por.: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 62; I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82 i nast.). Z kolei odnośnie punktu 4 Zarządzenia Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż z faktu, że podmiot uprawniony do prowadzenia uproszczonej ewidencji odpadów, prowadzi taką ewidencję, dla własnego użytku, przy użyciu wzorów kart ewidencji i kart przekazania odpadów, nie można wywodzić, iż tą drogą uprawniony do prowadzenia ewidencji odpadów w formie uproszczonej z tej formy rezygnuje, niejako w sposób dorozumiany. W konsekwencji, w uznaniu Sądu, brak było podstaw prawnych do "przypomnienia", a w istocie nałożenia na Spółkę obowiązku prowadzenia bieżącej ewidencji odpadów z zastosowaniem ww. kart. Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że WWIOŚ w zaskarżonych punktach Zarządzenia nie sprecyzował należycie obowiązków skarżącej, jak też nie objaśnił w sposób wystarczająco klarowny ich podstawy prawnej w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy, a ponadto nie objął swymi ustaleniami wszystkich relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych. Wszystko to uzasadniało uwzględnienie skargi przez Sąd. Trzeba jednak zaznaczyć, że zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "Kodeks postępowania administracyjnego", w skrócie: "k.p.a.") nie były zasadne, ponieważ zaskarżone Zarządzenie nie zostało wydane w trybie określonym w k.p.a., w związku z czym przepisy tej ustawy nie mogły znaleźć doń wprost zastosowania (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10, CBOSA). Co za tym idzie – nie mogło także dojść do naruszenia przepisów k.p.a. przez organ wydający Zarządzenie. Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna możliwość taką zdają się dopuszczać (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99). Tym niemniej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego Zarządzenia dostarczają już – oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji – przywołane wyżej zasady i przepisy Konstytucji, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Na tle tych zasad konstytucyjnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – jak i innych aktów normatywnych, w tym międzynarodowych, o zróżnicowanej mocy prawnej, regulujących określone aspekty działalności administracji publicznej – jawią się jako szczegółowy materiał normatywny stanowiący bazę dla uogólniających wnioskowań odnośnie obowiązywania pewnych generalnych zasad, norm i standardów, jakim powinny odpowiadać wszelkie działania, w szczególności o charakterze władczym, podejmowane przez organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W tym kontekście trzeba wspomnieć o Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "KPPUE") – stanowiącej składnik Traktatu Reformującego, podpisanego w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r. – która w art. 41 statuuje tzw. prawo do dobrej administracji, rozumiane jako prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez administrację (tu: przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii). Prawo to obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji (art. 41 ust. 2 lit. c KPPUE). Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (tzw. Europejski Kodeks Dobrej Administracji; dalej: "EKDA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Także w tym akcie eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. W myśl bowiem art. 18 ust. 1 EKDA, w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Choć cytowane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDA), to w ocenie Sądu w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady, których winny przestrzegać organy administracji każdego demokratycznego państwa prawnego. Zaskarżone Zarządzenie standardom tym nie czyni zadość. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżone Zarządzenie w uchylonej części (tj. co do punktów 1, 2, 4 i 6) nie może być wykonane, co oznacza, że nie wywołuje ono skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający to zarządzenie nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa złożonego do akt (17 zł).