II SA/Ol 726/11

Dnia 20 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 roku sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydobywania kopalin – wznowienia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" udzielił koncesji przedsiębiorcy D. L. na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]" oraz wyznaczył granice obszaru i terenu górniczego "[...]". W dniu "[...]" A. P. i L. R. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017 ze zm., dalej jako: k.p.a.), w sprawie zakończonej decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]". Uzasadniając wniosek wskazali, że o wydanej decyzji dowiedzieli się przypadkowo tydzień wcześniej. Mimo, że byli stroną postępowania, nie brali w nim udziału bez własnej winy, bowiem nie zostali zawiadomieni przez organ koncesyjny o toczącym się postępowaniu, ani nie brali w nim udziału. Tymczasem, zdaniem wnioskodawców, nie można przyjąć, że stroną postępowania koncesyjnego w zakresie wydobywania kopalin jest wyłącznie przedsiębiorca starający się o uzyskanie koncesji, nie wynika to bowiem z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Wnioskodawcy podnieśli również, że wydając decyzję organ nie wziął pod uwagę, iż ich nieruchomość znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania szkodliwych wpływów robót górniczych. W związku z tym, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działek sąsiadujących z działką, na której ma się odbywać wydobywanie kopalin ze złóż, przedmiotowe przedsięwzięcie gospodarcze będzie mogło mieć wpływ na wykonywanie przysługującego im prawa własności - działki wnioskodawców znajdują się na terenach zabudowy mieszkaniowo-letniskowej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla "[...]", gm. "[...]". Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że koncesja z dnia "[...]" została udzielona przedsiębiorcy z zachowaniem przepisów prawnych obowiązujących w dniu jej wydania, jak również po dokonaniu uzgodnienia z: Wójtem Gminy "[...]", Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie i Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach. Zdaniem organu, strona postępowania koncesyjnego jest wyłącznie podmiot występujący o koncesję. Dlatego wnoszący o wznowienie postępowania nie są stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]". Udzielona koncesja nie nakłada żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień nikomu poza wnioskodawcą. Aktualnie w przepisach prawa nie istnieje instytucja zgody sąsiadów na prowadzenie w ich sąsiedztwie działalności gospodarczej. Ponadto organ wyjaśnił, że na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze uzgodnił z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego granice obszaru i terenu górniczego rozpatrywanego złoża. Poza terenem górniczym nie przewiduje się występowania szkodliwych oddziaływań związanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego. Granica terenu górniczego "[...]" w całości znajduje się na części nieruchomości nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", gm. "[...]", do której tytuł prawny posiada przedsiębiorca, i któremu została udzielona koncesja na wydobywanie kopaliny. W tej sytuacji, zdaniem organu, L. R. i A. P. nie posiadali interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z wydania decyzji koncesyjnej na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]". Brak przymiotu strony uniemożliwia z kolei występowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z żądaniem wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. R. i A. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosło m.in., że podstawę wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania stanowi niedopuszczalność wznowienia postępowania, która może wynikać z przyczyn przedmiotowych - brak decyzji ostatecznej, żądanie niepodpadające pod żaden z przepisów art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., oraz z przyczyn podmiotowych - podanie składa strona pozbawiona zdolności do czynności prawnych, a także z powodu upływu terminu. Natomiast postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania - co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem wznowione postępowanie jest prowadzone w kierunku zbadania określonej w podaniu o wznowienie przyczyny wznowienia i wpływu tej okoliczności na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji jeszcze przed wznowieniem postępowania orzekł w kwestii interesu prawnego wnoszących o wznowienie. Jest to istotna wada procesowa, bowiem o posiadaniu interesu prawnego przez wnioskodawcę organ może orzekać dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia. Nadto Kolegium dodało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, kiedy strony dowiedziały się o istnieniu decyzji z dnia "[...]". Złożenie bowiem podania o wznowienie postępowania po terminie przewidzianym w k.p.a., stanowi negatywną przesłankę wznowienia postępowania. Nawet jeżeli organ oparł się na uprawdopodobnieniu zawartym w podaniu o wznowienie, to powinien się do tego ustosunkować. Na powyższą decyzję z dnia "[...]" D. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2 i art. 147 k.p.a. Podniósł, iż organ odwoławczy wskazał na swoistą odrębność postępowania wznowieniowego prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak nie uzasadnił skąd te odrębności wynikają i dlaczego jest zwolennikiem jednego ze stanowisk prezentowanego w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych. Kierując się wskazaniami zawartymi w art. 6, 9 i 8 k.p.a. organ odwoławczy powinien wskazać dlaczego uważa, ze w przedmiotowej sprawie są wątpliwości, czy wnioskodawcom może przysługiwać status strony. Brak uwag na ten temat stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji nakazując wyjaśnienie okoliczności sprawy, ale nie wskazał jakich, co stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu było ustalenie, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dopiero potem organ powinien zbadać, czy został zachowany termin na wniesienie wniosku o wznowienie. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawcy nie mają statusu strony, a zatem zasadnie wydał orzeczenie o odmowie wznowienie postępowania bez badania terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, kiedy organ powinien badać, czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada interes prawny, a zatem jest stroną tego postępowania. Zdaniem skarżącego, organ na wstępie powinien ustalić, czy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania jest stroną. Tymczasem według Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestię tę bada się dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie zarysowały się trzy rozbieżne stanowiska dotyczące kwestii, czy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia może badać, czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, czy też musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku zbadać, czy wniosek ten pochodził od strony postępowania. Pierwsze stanowisko zakłada, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji z tego powodu, ze osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (v: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 23/08, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie stanowisko polega na tym, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, okoliczność, czy podanie pochodzi od pomiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualnie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 359/09, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzecie stanowisko przewiduje, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Taka decyzja może również zostać wydana, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem z art. 149 § 1 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (v: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1286/09, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd zawarty w trzecim stanowisku. Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb postępowania umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. bądź w art. 145b § 1 k.p.a. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w przepisach k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, iż brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1286/09; z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1747/07; z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1981/06; WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2011 r., sygn. II SA/Ol 725/11; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz poglądy doktryny, np.: M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 882). Mając powyższe na względzie należy uznać, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, że L. R. i A. P. nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]". Taka ocena powinna bowiem nastąpić na etapie następnym po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony – to powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka powinna zapaść dopiero po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem tych zasad organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Organ odwoławczy słusznie zatem uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.