II GSK 2313/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. – "D." M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1075/11 w sprawie ze skargi M. K. – "D." M. K. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1075/11, odrzucił skargę [...] na informację Zarządu Województwa [...] w T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że [...] prowadzący działalność gospodarcza pod nazwą "[...] (dalej: Skarżący) został poinformowany pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] , iż wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...] ", w ramach Osi Priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.1 Wspieranie inwestycji mikroprzesiębiorstw RPO WK-P, nie otrzymał dofinansowania, ze względu na wyczerpanie puli środków finansowych przeznaczonych na konkurs dofinansowania, przy tym organ zauważył, że znajduje się on na pozycji 37 listy rezerwowej, stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr 40/670/11 z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie przyznania dofinansowania w ramach RPO WK-P. W odpowiedzi na otrzymaną informację skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując dokonaną ocenę merytoryczną w ramach kryteriów: B.2.4., podkryterium a), b) i d), B.2.5. podkryterium b), oraz B.2.6. Departament Rozwoju Regionalnego (dalej: Departament RR) pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uznał wniosek za zasadny w zakresie kryterium B.2.6., oraz za niezasadny w ramach kryterium B.2.4. i B.2.5. Uzasadniając odrzucenie skargi [...] WSA w Bydgoszczy podkreślił, że zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Sąd pierwszej instancji podniósł, że warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest po pierwsze - wyczerpanie środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, po drugie - otrzymanie informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, a po trzecie spełnienie wymogów proceduralnych z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Tylko kumulatywne spełnienie wskazanych warunków umożliwia skuteczne wniesienie skargi. Sąd podał, że z akt sprawy wynika, że skarżący został poinformowany o pozytywnej ocenie jego wniosku jedynie w zakresie kryterium B.2.6. Zaś odnośnie kryterium B.2.4. i B.2.5. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięty został negatywnie. Niemniej jednak, okoliczność ta nie zmienia faktu, że Departament RR rozpatrzył wniosek pozytywnie oraz że konsekwencją tego jest skierowanie wniosku do Departamentu Wdrażania RPO WK-P, celem przeprowadzenia ponownej oceny projektu w zakresie uwzględnionego kryterium B.2.6. Przy tym o wynikach tej oceny Skarżący zostanie poinformowany wraz z pouczeniem o możliwości złożenia środka odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga jest przedwczesna i w świetle art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. nie przysługuje z uwagi na niespełnienie warunku otrzymania negatywnej informacji w procedurze odwoławczej, jako informacji, która ostatecznie wskazuje, że projekt nie uzyskał dofinansowania. [...] w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów "procedury", które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy z dnia Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 3 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r.), polegające na niezastosowaniu przy kontroli zaskarżonej informacji o wyniku procedury odwoławczej środków przewidzianych w art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., w sytuacji kiedy znajdowały zastosowanie, oraz 2) nieuzasadnione zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust.1 i art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez błędne przyjęcie, iż pismo Instytucji Zarządzającej z dnia 30 sierpnia 2011 r. nie jest informacją o negatywnym wyniku procedury odwoławczej oceną projektu w rozumieniu art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było przyjęcie jej do rozpoznania; II. Naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez jego błędną i niezgodną z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wykładnię a w rezultacie mylne przyjęcie, iż informacja o częściowym uwzględnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie stanowi informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, 2) art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jej sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona odniosła się do postawionych zarzutów, podkreślając, iż pozytywna ocena wniosku Skarżącego jedynie w zakresie kryterium B.2.6. oraz umieszczenie go na liście rezerwowej pod nr 32 stanowi w istocie negatywną ocenę jego projektu. Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddanie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia jak należy rozumieć pojęcie "negatywna ocena projektu", o którym mowa w art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Na wstępie należy wskazać, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyjaśnia tego pojęcia. Ustalenie jego znaczenia należy w związku z tym do organów administracji publicznej, jak również do sądów administracyjnych. Pojęcie "negatywnej oceny projektu" należy utożsamić z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania (por. postanowienia NSA: z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10; z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 565/10, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt 657/10 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępnej na stronie www.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jako przykład negatywnej oceny projektu można wskazać sytuację, w której projekt przeszedł pozytywnie wszystkie stadia oceny, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania wskutek wyczerpania środków przewidzianych w ramach danego konkursu i został umieszczony na tzw. liście rezerwowej. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy (strony). Celem złożenia wniosku jest uzyskanie środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest ocenić końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia także treść art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Natomiast zadaniem instytucji nie jest samoistne dokonywanie ocen składanych projektów, czyli przeprowadzenie konkursu wyłaniającego i uporządkowującego wnioski od najlepszego do najgorszego. Zadaniem instytucji zarządzającej jest udzielenie dofinansowania, bądź odmowa jego udzielenia. Dokonywane w trakcie wyboru projektów oceny stanowią jedynie środek do osiągnięcia ostatecznego celu, którym jest skonkretyzowane zadysponowanie powierzonymi środkami, czyli wykonanie zadań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 5, 7 i 11 u.z.p.p.r. Jeżeli zatem jednym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie, innym zaś odmówiono, umieszczając ich na liście rezerwowej, to znaczy, że projekty tych ostatnich oceniono jako niedostateczne do przyznania dofinansowania, czyli oceniono je negatywnie. Zważyć przy tym należy, że każde postępowanie kwalifikacyjne ma doprowadzić do osiągnięcia pewnego rezultatu, osiągnięcia celu. Dokonanie zatem oceny, czy w danym przypadku cel został osiągnięty, wyznaczony pułap jest niczym innym, jak dokonaniem pozytywnej lub negatywnej oceny. Z tych względów należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w postanowieniu z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt II GSK 248/10, zgodnie z którym "Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zatem miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej". Mając powyższe uwagi na względzie zauważyć należy, że to strona powinna mieć prawo do decydowania, czy dokonana na dowolnym etapie postępowania kwalifikacyjnego ocena jej projektu jest na tyle negatywna, że uniemożliwia lub ogranicza uzyskanie dotacji i w związku z tym czy skorzysta ze środka odwoławczego. Natomiast nie można podzielić stanowiska, aby to instytucja zarządzająca poprzez samo użycie słowa "pozytywnie" decydowała o tym, czy stronie wolno skorzystać ze środka odwoławczego, czy też nie. Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., uznanie, że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej w połączeniu ze stwierdzeniem braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W lepszej sytuacji znalazłby się bowiem uczestnik, którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, w porównaniu z wnioskodawcą, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. W świetle powyższego należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jako usprawiedliwione, bowiem w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi jako przedwczesnej. Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, gdyż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wiążą zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z rozpoznaniem skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (v: wyrok NSA z 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05).