II GSK 378/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1394/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem uchylił, na skutek skargi J. W., decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r., w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji rozstrzygających niniejszą sprawę. Organy te, opierając się na wynikach kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych u płatnika składek - spółki G. – stwierdziły, że J. W. na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z tą spółką prowadziła lektoraty z języków obcych, jednakże nie została z tego tytułu zgłoszony przez płatnika do ubezpieczenia zdrowotnego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor W. Oddziału NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uznał skarżącą za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania zawartych ze spółką G. umów, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia, obowiązujących w okresach: od 1 października 2002 r. do 15 lipca 2003 r., od 1 października 2003 r. do 15 lipca 2004 r., od 1 października 2004 r. do 15 lipca 2005 r., od 17 września 2005 r. do 15 lipca 2006 r. i od 16 września 2006 r. do 1 lutego 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania J. W., Prezes NFZ objętą skargą decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ocenę charakteru umowy łączącej skarżącą i spółkę G.. Wyjaśniając podstawy uwzględnienia skargi Sądu pierwszej instancji, wskazał, że Prezes NFZ nie wywiązał się z obowiązku polegającego na rozpoznaniu sprawy na nowo w jej całokształcie, to jest wyjaśnieniu stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) wszystkich okoliczności faktycznoprawnych istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego sprawa została rozpoznana bez udziału płatnika składek, to jest spółki G., która jest stroną w sprawie i powinna mieć z tego powodu zapewniony udział we wszystkich stadiach postępowania. Prezes NFZ, bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem płatnika T. E. G. i ograniczył się do rozpoznania odwołania skarżącej J. W.. Przytaczając treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 4 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz odpowiadających im treściowo przepisów, które obowiązywały przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach (tj. art. 9 ust.1 pkt 1 lit. e, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, a także art. 8 pkt 1 lit. e, art. 11 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym), jak również art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie (w drodze decyzji administracyjnej) podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Zatem to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Sąd I instancji wskazał również, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia, zaś później ta kwestia jest już przesądzona. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu zleceniobiorcy takim ubezpieczeniem. Zatem ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy (statuując go jako płatnika składek) i zleceniobiorcy (jako ubezpieczonego). Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że obie strony umowy mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Osoba statuowana jako płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Prezes NFZ. Zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1. naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - niezasadnie przyjął, że płatnik nie jest stroną postępowania; - wobec tego niezasadnie nie dopuścił płatnika do udziału w postępowaniu w sprawie J. W. w charakterze strony; podczas gdy Prezesa NFZ przyjął, że: - art. 109 ustawy o świadczeniach nie wymienia płatnika jako strony mogącej wszcząć przedmiotowe postępowanie, wobec czego nie zawiadamiał go o toczącym się postępowaniu administracyjnym; - postępowanie prowadzone na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie daje podstaw organom Narodowego Funduszu Zdrowia do rozstrzygania sporu między ZUS a płatnikiem dotyczącego charakteru umowy zawartej między płatnikiem a ubezpieczonym, wobec czego NFZ nie rozstrzyga także sporu między płatnikiem a ZUS w przedmiocie ustalenia istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego, w szczególności jaki charakter ma umowa, a jedynie bada czy wniosek ZUS odpowiada prawu i czy zakwestionowana umowa jest tą, o której mowa we wniosku ZUS; - zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, Prezes NFZ, podzielając ten pogląd, przyjął, że płatnik nie ma interesu prawnego w ustaleniu objęcia zleceniobiorcy ubezpieczeniem zdrowotnym, ponieważ rozstrzygnięcie wydane w ramach art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie przesądza ostatecznie o prawach i obowiązkach płatnika w zakresie odprowadzania składki na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy do ZUS. Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. i T. E. G. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji pominął treść art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z którego wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i w konsekwencji wadliwie przyjął, że płatnik tych składek ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym kwestii objęcia J. W. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, a w konsekwencji wadliwie również uznał, że płatnik powinien brać udział w toczącym się postępowaniu przed organami NFZ. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. status strony wiąże z pojęciem interesu prawnego. Nie budzi wątpliwości pogląd, że interes prawny strony postępowania administracyjnego może mieć swoje źródło nie tylko w przepisach prawa administracyjnego materialnego, ale również w innych normach należących do prawa materialnego, w szczególności prawa cywilnego (por. R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", W-wa 2005, s. 105-106). Nie jest też sporne stanowisko, że "związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 258–259; por. też H. Knysiak-Molczyk "Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06 opubl. OSP 2007/4/42). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "sytuacja, w której postępowanie "dotyczy" interesu prawnego określonego podmiotu oznacza, że podmiot ten może być stroną postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu i to do niego będzie skierowana decyzja rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach, jak i to, że może on mieć interes pośredni, decyzja ta wpłynie bowiem pośrednio na jego status prawnomaterialny. Oba te podmioty niezależnie od tego, czy postępowanie jest wszczęte z urzędu, czy też na wniosek, są stronami i muszą zostać powiadomione o jego związaniu przez właściwy w sprawie organ, oczywiście poza stroną, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte" (A. Matan "Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym" CASUS 2005/1/9). Powyższe stanowisko co do rozumienia interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w którym podkreśla się, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (por. wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94, opubl. OSNP 1995/10/118; wyrok SN z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 128/02, opubl. M. Praw. 2003/1/4 oraz zbiór lex nr 74588; wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSA 4/03, opubl. ONSA 2004/1/3; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05; wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). W tej sprawie ustalenie przez Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., że J. W. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że skarżąca T. E. G. Sp. z o.o. w P., jako płatnik tych składek będzie zobowiązana – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach – bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym na wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma zatem własny i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu, gdyż decyzja stwierdzająca o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na jego status prawnomaterialny. Wobec ostatniego z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy okoliczność, że podmiotem finansującym składki jest sam ubezpieczony nie ma tutaj decydującego znaczenia, gdyż wykonawcą obowiązku nałożonego na mocy art. 69 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 4 i art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach jest właśnie płatnik. W świetle treści art. 1a pkt 20 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych to płatnik jest zobowiązanym do zapłacenia składki m.in. na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, na które powołuje się kasator, że "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik "oblicza" składki na ubezpieczenie zdrowotne, "odprowadza je", wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego (...)". Skoro bowiem płatnik jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy), to nie można uznać, iż płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne". Statusu płatnika jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzje, o których stanowi art. 38 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, wydawane są przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i jak wynika z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy dotyczą one wymierzania, pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne i powadzenia rozliczeń z płatnikami składek. Decyzje te mogą być zaskarżane zgodnie z art. 83 ust. 2 tej ustawy tylko w zakresie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do kompetencji ZUS nie należą natomiast sprawy dotyczące samego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W tym zakresie właściwym jest – zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach – dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu. Jak podkreślił Sąd Apelacyjny w Katowicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. "skoro istotą sporu pomiędzy stornami dotyczącego obowiązku odprowadzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne pozostawała kwestia występowania obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego ubezpieczonej, to przed wydaniem zaskarżonej decyzji wymiarowej koniecznym było uzyskanie przez organ rentowy prawomocnej decyzji dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu rozstrzygającej o tej kwestii" (por. wyrok SA w Katowicach z dnia 24.06.2008 r., sygn. akt III SAKa 1880/07, opubl. Biul. SAKa 2009/2/34; zbiór lex nr 504167). W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd I instancji trafnie zauważył, iż "(...) w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona konsekwencją ustaleń poczynionych w postępowaniu o ustalenie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.". W związku z powyższym, skoro stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, skoro ustalenia w tym zakresie dotyczą również jego interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowa zlecenie – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżąca T. E. G. Sp. z o.o. ma status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez NFZ, mającym na celu ustalenie w drodze decyzji, iż J. W. wykonując umowę o świadczenie usług edukacyjnych zawartą z nią podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, gdyż jest ona płatnikiem składek z tego tytułu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.