II SA/Wr 563/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy akt nadania ziemi oddala skargę Zaskarżoną przez A.P. (powoływaną dalej także jako skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 18 stycznia 2011 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia 28 grudnia 1972 r. nr [...], utrzymującej w mocy akt własności ziemi nr [...] z dnia 12 września 1972 r., wydany Z. S. przez Dzielnicową Komisję ds. Uwłaszczenia W. – K.. W uzasadnieniu zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem złożonym w dniu 17 grudnia 2010 r., skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności aktu nadania własności ziemi z dnia 12 września 1972 r., wydanego Z.S. przez Dzielnicową Komisję ds. Uwłaszczenia W. – K. oraz decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia 28 grudnia 1972 r. (nr [...]), utrzymującej w mocy wyżej opisany akt nadania. W uzasadnieniu podania wskazała, że powołane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzją z dnia 18 stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji, podkreślając w uzasadnieniu, ze ustawodawca przepisem szczególnym wprowadził zakaz prowadzenia postępowań nadzwyczajnych - w tym w sprawie stwierdzenia nieważności - w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych - wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). Podaniem sporządzonym dnia 27 lutego 2011 r., skarżąca wystąpiła do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisanym na wstępie rozstrzygnięciem Kolegium z dnia 18 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wskazała, że S. S. był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, na którym pracował wraz z rodziną. Wyjaśniła, że w 1972 r. sąd orzekł, że gospodarstwo rolne dziedziczą - jako spadkobiercy W. S. i M. S. - S. S., Z.S. oraz M. S. (z domu S.). A.P. wskazała, że skoro własność gospodarstwa przypadła dzieciom W. S. i M. S., po 1/3 części, to tym samym nie istniały podstawy prawne do innego regulowania stanu prawnego. W odrębnym piśmie - sporządzonym dnia 28 lutego 2011 r., - skarżąca wskazała, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności aktu nadania własności ziemi z dnia 12 września 1972 r., wydanego Z.S. przez Dzielnicową Komisję ds. Uwłaszczenia W. -K. oraz decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia 28 grudnia 1972 r., Kolegium pominęło fakt, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania aktu własności ziemi na rzecz Z.S. i S.R. S.. Zarzuciła mianowicie, że kwestia własności gospodarstwa rolnego została rozstrzygnięta przez sąd prawomocnymi orzeczeniami z dnia 4 lutego 1972 r. ([...]i [...]), w których stwierdzono nabycie praw do spadku po W. S. i M. S. w częściach równych - po 1/3 przez S. S., Z. S. oraz M. S.. Zdaniem Strony nabycie praw do spadku przez 3 osoby wyłączało możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, która miała określony stan prawny, bowiem ani Z.S. ani S. S. nie byli posiadaczami samoistnymi gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem. Z tego powodu, zdaniem Strony, nie istnieją normatywne ograniczenia, które wyłączałyby możliwość wszczęcia postępowania w sprawie. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] podtrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 18 stycznia 2011 r. nr [...], przyjmując, że w sprawie organ administracji publicznej nie posiada zdolności prawnej wynikającej z przepisów ustawy, bądź przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia 28 grudnia 1972 r. nr [...], utrzymującej w mocy akt własności ziemi z dnia 12 września 1972 r. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (teks jedn. - Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, z późn. zm.), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Literalne brzmienie cytowanego wyżej przepisu nie może budzić wątpliwości. Wyłączenia w nim przewidziane odnoszą się do rozstrzygnięć wydanych na podstawie tzw. ustawy uwłaszczeniowej, która miała na celu ostateczne uporządkowanie stosunków własnościowych na wsi. Intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa było zatem wykluczenie możliwości kwestionowania tego, co zostało rozstrzygnięte mocą decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W tych okolicznościach sprawy Kolegium przyjęło, że z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. - przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wystąpiły normatywne przeszkody, które wyłączają możliwość procedowania przez Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 12 września 1972 r. Związanie to dotyczy osoby właściciela obszaru nieruchomości, przebiegu granic oraz zakresu prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2007 r., IV SA/Wa 595/07). Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych w tym przepisie art. 63 ustawy trybów nadzwyczajnych o wzruszeniu ostatecznych decyzji administracyjnych (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 1999 r., II SA 596/99). Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że obowiązujące przepisy prawne dopuszczały możliwość kontrolowania w trybie administracyjnym prawidłowość decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jednak postępowanie w tym przedmiocie mogło być prowadzone tylko do 31 grudnia 1991 r. Niedopuszczalność wzruszenia ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych oznacza, że organy administracji publicznych nie mogą prowadzić postępowania w sprawie oceny legalności takich decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A.P. wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy - zdaniem skarżącej - nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a także zarzuciła błędne ustalenia polegające na przyjęciu, iż w sprawie organ nie posiada zdolności prawnej, podczas gdy SKO taką zdolność posiada. W uzasadnieniu skargi powtórzono za wcześniej składanymi wnioskami stanowisko zgodnie z którym, skoro Z.S. nie posiadał samoistnie nieruchomości rolnych, zatem akt własności ziemi nie mógł być wydany na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przy tym podkreślono, że własność gospodarstwa rolnego została prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd w ten sposób, że zarówno udział spadkodawcy W. S., jaki spadkodawczyni M. S. w gospodarstwie rolnym położonym we W. – B., przy al. R. [...] dziedziczą dzieci Z.S., S. S. i M. S. z domu S. po 1/3 części. Postanowienia te jednoznacznie potwierdzają, że wszyscy spadkobiercy spełniali ustawowe wymogi do dziedziczenia gospodarstwa rolnego, a więc byli jego współposiadaczami i na tym gospodarstwie stale pracowali. Skoro więc własność gospodarstwa rolnego przypadła wszystkim dzieciom po 1/3 części, to tym samym nie istniały żadne podstawy do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, które miałoby zmierzać do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, który to stan był wszak wówczas pewny, jako ustalony w/w postanowieniem Sądu. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i szeroko je dodatkowo uzasadniając. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie może zostać uwzględniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej w skrócie "p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 marca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 18 stycznia 2011 r., którą z kolei odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia 28 grudnia 1972 r. nr [...], utrzymującej w mocy akt własności ziemi nr [...] z dnia 12 września 1972 r., wydany Z.S. przez Dzielnicową Komisję ds. Uwłaszczenia W. – K.. Badając, zgodnie z kompetencją ustawową, zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Wskazać trzeba, w pierwszej kolejności, że prawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia 28 grudnia 1972 r. z dnia 28 grudnia 1972 r. nr [...] , wydanej po rozpatrzeniu odwołania S. S.. W decyzji tej organ utrzymał w mocy wydany na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 27, poz. 250, vide kopia decyzji k. 40 akt administracyjnych) akt własności ziemi nr [...] z dnia 12 września 1972 r. wydany Z.S. i S. S. przez Dzielnicową Komisję ds. Uwłaszczenia W. – K.. Zgodnie z powoływanym wcześniej przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 107, poz. 464 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., co wynika z treści art. 67 ustawy. Takie unormowanie oznacza, jak prawidłowo przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., że z woli ustawodawcy trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji, nie stosuje się do aktów własności ziemi wydanych stosownie do unormowań ustawy z dnia 26 października 1971 r. W konsekwencji prawidłowo Kolegium nie dokonując analizy zaistnienia lub nie przesłanek z art. 156 k.p.a. w zakresie wydania aktu własności ziemi, odmówiło na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia 28 grudnia 1972 r. nr [...]. Obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy z 19 października 1991 r. niesie w sobie zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio rozstrzygniętych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane zostały rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do wzruszenia (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) ostatecznej decyzji - aktu własności ziemi, dla którego podstawę prawną stanowiły unormowania ustawy z 26 października 1971 r. Z tych samych powodów nie jest także możliwe merytoryczne rozpoznawanie zarzutów podniesionych przez wnioskodawczynię tak w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jak i ostatecznie sądowym (tak również WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 397/11). Dodać jeszcze można, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r. SK 13/99 i z dnia 15 maja 2000 r. SK 29/99 nie stwierdził niekonstytucyjności przepisu art. 63 ust. 2 ustawy, orzekając, że jest on zgodny z art. 77 ust. Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1, art. 78 oraz art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tych wyroków wskazano, że kwestionowana regulacja (art. 63 ust. 2) zmierzała do nadania ostatecznym decyzjom administracyjnym o nadaniu własności gospodarstwa rolnego podobnego stopnia stabilności- niewzruszalności co orzeczeniom sądowym. W wyniku przejęcia przez sądy w 1982 r. orzekania o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom zaistniał dualizm stabilności – niewzruszalności tytułów własności nieruchomości rolnych. Wskazano, że nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 1971 r. mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z dnia 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Na koniec można jeszcze dodać, że w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. (I OSK 295/10) NSA wskazał, że "treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest jasna i jednoznaczna i właśnie z tego powodu nie wymaga żadnej wykładni". Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.