II SA/Kr 1486/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W.O. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r. nr XLIII/355/01 w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r. nr XLIII/355/01 w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny pod nazwą " Uroczysko Podgołogórze" obszar o powierzchni 6, 75 h położony w miejscowości R. gmina Zabierzów w powiecie ziemskim k. ; II. zasądza od Rady Gminy Zabierzów na rzecz skarżącego W.O. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r. Rada Gminy Zabierzów uznała za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko Podgołogórze" obszar o pow. 6,75 ha położony w miejscowości R. , gmina Z. , powiat ziemski [....] , obejmujący część działki numer Nr [....] o pow. 3,88, część działki Nr [....] o pow. 2,12 ha oraz część działki Nr [....] o pow. 0,75 ha. W uzasadnieniu wskazano, że obszar uznany za użytek ekologiczny obejmuje obszar stawów i trzcinowisk, a jego celem jest zabezpieczenie przed osuszaniem i likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego z XIX wieku, będących miejscem rozrodu, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków oraz ochrony rzadkich gatunków flory. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W.O. . Wskazał, że od dnia 30 kwietnia 2010 r. jest współwłaścicielem działki nr [....] objętej użytkiem ekologicznym Uroczysko Podgołogórze ustanowionym przedmiotową uchwałą. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, które w części nie są znane ustawie. Zdaniem skarżącego wydanie przedmiotowej uchwały naruszyło zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem na użytku ekologicznym możliwe jest ustanowienie zakazów właściwych dla tej formy ochrony przyrody wskazanych w ustawie i tylko w zakresie w niej dozwolonych. Nadto podstawa prawna zakwestionowanej uchwały jest sprzeczna z art. 2 i 31 Konstytucji RP, albowiem ustawa obowiązująca w dacie jej wydania nie przewidywała konieczności zgody właściciela na objęcie jego nieruchomości tak dotkliwą formą ochrony przyrody. Skarżący podniósł również, że zgodnie z piśmiennictwem brak jest podstaw do ustanawiania użytku ekologicznego ze względu na ochronę fiołka bagiennego, albowiem jego populacja w Polsce występuje w liczbie około miliona osobników w kilkudziesięciu miejscach. Skarżący zarzucił również, że Rada Gminy nie rozważyła innej, bardziej uzasadnionej, formy ograniczenia prawa własności jak nakazują to przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na brak legitymacji skargowej W.O. w tej sprawie. Wyjaśniono, że skarżący został właścicielem nieruchomości położonej na terenie użytku ekologicznego dopiero w kwietniu 2010 r., a uchwała weszła w życie w 2001 r., zatem jej postanowienia nie mogły naruszyć prawa własności skarżącego. Z ostrożności procesowej Rada Gminy Z. odniosła się również do zarzutów merytorycznych zgłoszonych w skardze uznając je za nieuzasadnione. Podniosła, że dobrała ograniczenia zawarte w § 3 uchwały w taki sposób, aby jak najpełniej zrealizować cel ochrony przyrody, jakim jest zabezpieczenie stawów wodnych oraz ochrona gatunków fauny i flory, które to cele zawarte są w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem Rady Gminy Z. skarżący myli się wskazując jako faktyczną podstawę uchwały sam tylko fakt występowania na obszarze użytku fiołka bagiennego. Potrzeba ustanowienia użytku nie ogranicza się do tej okoliczności. W uzasadnieniu uchwały powołano także dokumentację przyrodniczą wytworzona na potrzeby wprowadzenia ochrony przyrody oraz treść wniosków, jakie Rada Gminy otrzymała od organizacji i osób fizycznych, dążących do chronienia zagrożonej przyrody. Powyższe świadczy o tym, ze podjęcie zaskarżonej uchwały było poprzedzone dyskusją, a także o tym, że wprowadzona forma ochrony przyrody jest najskuteczniejszym sposobem ochrony wartości przyrodniczych. Ochrona o jakiej mowa w uzasadnieniu uchwały wymaga wprowadzenia ograniczeń nie na poszczególnych stanowiskach występowania gatunków rośli i zwierząt, lecz na całym obszarze, na którym te stanowiska można znaleźć. Nie sposób bowiem wskazać indywidualnych okazów chronionych gatunków. Ponadto w ocenie Rady Gminy przyjęcie spośród przewidzianych w ustawie form ochrony przyrody takich forma jak pomnik przyrody czy stanowisko dokumentacyjne nie zapewniłoby ochrony przyrody w stopniu, jaki zgodnie z dokumentacją jest niezbędny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/11 uchylił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1501/10 wydanym w sprawie ze skargi W.O. na wskazaną uchwałę i przesądził tym samym, że skarżący ma legitymację skargową w niniejszej spawie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2011r. nr XLIII/355/01 ustanawiająca użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko Podgołogórze". Uchwałę powyższą, która podjęta została w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 114 poz. 492 ze zm.), zaliczyć należy do aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Zawarte w niej postanowienia muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji rozstrzygających kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego uchwałą. Podkreślić przy tym należy, że akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Gminy ustanawiająca użytek ekologiczny, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Dlatego też kontrola sądowa tego rodzaju aktu, winna być dokonana szczególnie wnikliwie. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl natomiast art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku aktów, co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Mając na uwadze treść art. 53 § 2 stwierdzić należy, że przewidziany tryb wniesienia skargi został w niniejszej sprawie spełniony. Skarżący wezwał bowiem Radę Gminy Zabierzów od usunięcia naruszenia prawa i w ciągu 60 dni od momentu wezwania, wobec nie udzielenia przez organ odpowiedzi na wniesione wezwanie, złożył skargę do sądu administracyjnego. Przepis art. 34 ust. 1 w/w ustawy o ochronie przyrody stanowi, że Rada Gminy może wprowadzić formy ochrony przyrody o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6, jeżeli wojewoda nie wprowadził tych form. Z kolei art. 13 ust. 1 pkt 6 c mówi, że poddanie pod ochronę może nastąpić w drodze uznania za użytek ekologiczny. Zgodnie z definicją użytku ekologicznego zawartą w art. 30 ust. 1 w/w ustawy z dnia 16 października 1991 r. jak i definicją zawartą w obecnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., użytkami ekologicznymi, są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawie w całości podziela poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 lipca 2010 r. II OSK 1053/10. Podkreślić przy tym należy, iż co prawda wyrok ten zapadł w innym stanie prawnym (w oparciu o zapisy ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) oraz dotyczy innej formy ochrony przyrody niż uznanie za użytek ekologiczny (utworzenie parku przyrodniczo-krajobrazowego), jednak wskazania w nim zawarte mają walor ogólny uprawniający do wykorzystania go w niniejszej sprawie. Z jednej strony bowiem definicja użytku ekologicznego oraz formy jego ustanowienia są zbieżne w nieobowiązującej już ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. jak w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 6 kwietnia 2004 r. Z drugiej strony ograniczenia jakie obie te formy ochrony przyrody mogą wprowadzać w wykonywaniu prawa własności są także podobne. W orzeczeniu tym podkreślono, iż "... dokonując kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, poddaje ocenie jego zgodność z przepisami ustawy, na podstawie której akt ten został podjęty oraz z Konstytucją RP. Ocena ta nie może być jedynie oceną formalną i ograniczać się do stwierdzenia, czy przepisy ustawy i Konstytucji dopuszczają możliwość wydania określonego aktu prawa miejscowego przez radę gminy. Akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo - krajobrazowy, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Dlatego też kontrola sądowa tego rodzaju aktu, winna być dokonana szczególnie wnikliwie. Dokonując kontroli uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien w pierwszej kolejności dokonać oceny jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody. Kontrola ta powinna ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych". Dalej NSA wskazuje, iż "... w sytuacji, gdy utworzenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, iż na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują na całym obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest niewystarczające ...". W tym samym orzeczeniu podkreślono "... cena zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody nie wyczerpuje zakresu kontroli, którą winien przeprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nawet jeśli istniały podstawy faktyczne i prawne do ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego we wskazanych w uchwale granicach, to obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z Konstytucją. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego, dokonujący ich kontroli sąd administracyjny, spełnia bowiem w istocie rolę podobną do Trybunału Konstytucyjnego ..." Stanowisko to w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 767/11 przyjmując, iż utworzenie chronionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wymaga wykazania, iż rzeczywiście znajdują się tu cenne wartości przyrodnicze. Ogólnikowe stwierdzenia, że takie wartości występują, nie są wystarczające. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności dokonać należy oceny zgodności tej uchwały z ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z póź, zm.) w oparciu o którą to ustawę przedmiotowa uchwała została podjęta. Przede wszystkim sprawdzić należy, czy ustanowienie użytku ekologicznego zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. W sytuacji, gdy utworzenie użytku ekologicznego głęboko ingeruje w prawo własności niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, iż na danej działce znajdują się konkretne szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniach, iż wartości takie występują na wskazanym obszarze jest niewystarczające. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że granice użytku wyznaczone zostały w oparciu o dokumentację dr hab. E.D. z Instytutu Botaniki Uniwersytetu Jagiellońskiego. Odnosząc się do tej dokumentacji stwierdzić należy, że z załączonej do akt administracyjnych "Oceny stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w R. " datowanej na października 2000 r. nie wynika, ani jakie konkretnie wartości przyrodnicze mają być chronione poprzez ustanowienie użytku ekologicznego i jakie względy za tym przemawiają, ani też na jakich działkach, jakie wartości występują -odnosząc to w szczególności do działki skarżącego. Załączona "Ocena stanu szaty roślinnej..." stanowi jedynie opis roślinności i charakterystykę 5 stawów znajdujących się w R. . Z opinii tej nie wynika natomiast by dokonywano jakichkolwiek ustaleń, że na terenie objętym użytkiem ekologicznym, znajdowały się np. rośliny czy zwierzęta, których istnienie uzasadniałoby ustanowienie takiego użytku. Należy przy tym zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo prof. Z.G. z Polskiej Akademii Nauk w K. , do którego mieszkańcy wsi R. zwrócili się o wyrażenie opinii na temat wartości faunistycznych i ochrony istniejącego uroczyska. Z pisma Z.G. wynika, że ze względu na porę roku (październik) nie miał on możliwości zebrania własnych obserwacji odnośnie przedmiotowej enklawy przyrodniczej. Równocześnie jednak w piśmie tym wyrażono stanowisko, że uczynienie użytku ekologicznego jest najbardziej odpowiednią formą zabezpieczenia terenu. Zaznaczyć należy, że Rada Gminy Z. zarządzeniem przewodniczącego, została wezwana do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez przedłożenie zgromadzonych w sprawie dokumentów wykazujących, jakie to wartości przyrodnicze występowały na działce skarżącego (nr.....), co uzasadniało objęcie tej działki ustanowionym użytkiem ekologicznym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy podała, że wraz ze skargę przekazała sądowi całość akt dotyczących podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia zaskarżonej uchwały. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że z akt sprawy nie wynika, jakie szczególne walory przyrodniczo-krajobrazowe, w szczególności jakie gatunki roślin czy zwierząt znajdują się na poszczególnych nieruchomościach (w tym na działce skarżącego) objętych ustanowionym użytkiem, co czyniłoby zasadnym jego ustanowienie. Tymczasem tylko dokładne wskazanie, co ma podlegać ochronie może umożliwić dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i co za tym idzie zasadności ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości objętych ustanowionym użytkiem. Podnieść też należy, że samo uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezwykle skąpe i nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia i uargumentowania przyczyn jej podjęcia. Nie wiadomo więc jakim przesłankami kierowała się Rada Gminy ustanawiając użytek. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że celem utworzenia użytku ekologicznego jest ochrona przed wyginięciem oraz zapewnienie rozwoju wielu rzadkim i chronionym gatunkom flory i fauny, przede wszystkim ochrona fiołka bagiennego. Nawet jeśli okazałoby się, że fiołek bagienny jest rośliną wymagającą ochrony, obowiązkiem Rady Gminy było wskazanie i wyjaśnienie dlaczego akurat jego ochrona jest na tyle istotna, że uzasadnia ograniczenie korzystania z nieruchomości. Przesłanki i powody przyjęcia takiego stanowiska powinny być konkretne i odpowiednio uargumentowane. Zaznaczyć też należy, że zamieszczony w § 3 uchwały katalog działań zabronionych na obszarze ustanowionego użytku ekologicznego stanowi w zasadzie (z niewielkimi i nieistotnymi tylko różnicami) powtórzenie zakazów wymienionych w art. 31a ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. Stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanym przypadku wymóg prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały nie został spełniony. Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2010 r. stwierdzić należy, iż ocena zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody nie wyczerpuje zakresu kontroli, którą winien przeprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nawet jeśli istniały podstawy faktyczne i prawne do ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego we wskazanych w uchwale granicach, to obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z Konstytucją. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego, dokonujący ich kontroli sąd administracyjny, spełnia bowiem w istocie rolę podobną do Trybunału Konstytucyjnego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1053/10). Tym niemniej stwierdzić należy, dokonanie przez sąd oceny podjętej w niniejszej sprawie uchwały, także pod kątem zasady proporcjonalności (na która to konieczność wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2010 r. II OSK 1053/10) uniemożliwia niekompletny materiał dowodowy zgromadzony przez organ jak również niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W związku powyższym, z uwagi na naruszenie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.