II GSK 233/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Ke 479/11 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne rolników oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. po rozpoznaniu skargi J. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości składkowych oddalił skargę. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, że: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego po rozpoznaniu wniosku z dnia 27.07.2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, wniesionego od decyzji z dnia [...].07.2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...].07.2011 r., którą odmówił umorzenia J. N. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od II kw. 2000 r. do IV kw. 2007 r. w łącznej kwocie 10 103,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany umotywował trudną sytuacje materialną i bytową. Organ wyjaśnił, że J. N. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 15.07.1994 r. Ubezpieczeniem tym został on objęty decyzją z dnia [...].03.2006 r. znak: [...]. Tą samą decyzją J. N. został zobowiązany do zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za nieprzedawniony okres od II kwartału 1996 r. do IV kwartału 2005 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 15 885,70 zł. Zaległość na koncie ubezpieczeniowym J. N. powstały wskutek nieterminowego zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego rolników i objęcia go tym ubezpieczeniem za wsteczny okres. Organ odmawiając umorzenia zaległości dokonał analizy sytuacji finansowej i majątkowej J. N. wskazując, że jest on wraz z bratem właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,44 ha (2,82 ha przeliczeniowego), z którego można uzyskiwać szacunkowe dochody w kwocie 448,38 zł miesięcznie, zobowiązany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z bratem i matką, której źródłem utrzymania jest świadczenie emerytalne wypłacane przez KRUS w kwocie netto 827,17 zł. Z przedłożonych w dniu 20.06.2011 r. faktur i paragonów wynika, iż w roku 2010 średnie miesięcznie koszty wykupu leków – dla matki zobowiązanego - wynosiły 53,97 zł, a w okresie od stycznia do czerwca 2011r, ok. 22,12 zł miesięcznie. Wypłacane świadczenie po uwzględnieniu ponoszonych wydatków na leki, przy zapewnionej bezpłatnej opiece lekarskiej, w ocenie Kasy zapewnia matce zobowiązanego podstawowe środki utrzymania. Ustalono, że do stałych miesięcznych wydatków obciążających dochody rodziny należą: opłata za wodę i ścieki - 12,00 zł, oplata za energię elektryczną - 125,00 zł, ubezpieczenie budynków -12,33 zł, podatek gruntowy - 20,66 zł, zakup drewna - 5,31 zł. J. N. nie ubiegał się o środki finansowe z ARiMR w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na wsparcie i rozwój gospodarstwa. Zobowiązany nie korzystał z pomocy finansowej ani z pomocy rzeczowej świadczonej przez GOPS. Wskazano także, że zobowiązany reguluje bieżące składki. W ocenie organu sytuacja finansowa zobowiązanego o ile nie pozwala na jednorazową spłatę zadłużenia, o tyle pozwala na jego spłatę w ratach. Organ wyjaśnił ponadto, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są wydawane na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze. zm) dalej u.u.s.r.. ustawodawca, zgodnie z powołanym przepisem nie nałożył na Prezesa Kasy obowiązku podejmowania pozytywnych decyzji w zakresie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożenia na raty lub umorzenia, a jedynie dał uprawnienie do podejmowania tego typu decyzji. Analizując argumentację wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego organ odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł J. N. (dalej również skarżący), który domagał się ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wskazał na trudną sytuację finansową i rodzinną podkreślając, że do ubezpieczenia społecznego rolników zgłosił się dobrowolnie, a od chwili zgłoszenia składki płaci regularnie. Wskazywał na chorobę matki oraz ponoszone wydatki, które nie zostały uwzględnione przez organ. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, tj. art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie z którym organ w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowych i składkowych może w całości lub w części umorzyć należności z tytułu składek. Sąd podkreślił, że decyzja wydana w trybie powyższego artykułu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organy w przypadku stwierdzenia ważnego interesu wnioskodawcy mogą, ale nie muszą należności umorzyć, choć jednocześnie rozstrzygnięcie wydane w tym trybie nie może mieć charakteru dowolnego. W ocenie Sądu I instancji, organy w sposób prawidłowy i wyczerpującej dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na tej podstawie wnikliwie i rzetelnie dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Czyniąc te ustalenia organ przeprowadził kontrolę co do stanu majątkowego strony. W tym zakresie przeprowadzono wizytację w miejscu zamieszkania J. N., w trakcie której zbadano warunki mieszkaniowe rodziny wnioskodawcy. Organ ustalił obszar gospodarstwa rolnego, którego skarżący jest współwłaścicielem i obliczył jego potencjalną dochodowość. Wskazał na świadczenie emerytalne matki skarżącego, z którą skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. Organ dokonał również analizy wydatków skarżącego i osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, na czym polega ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną skarżącego. Ważny interes istnieje, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Ważny interes charakteryzuje się nieprzewidywalnością i niezależnością od sposobu postępowania podatnika. Występuje w sytuacjach szczególnych, w których niemożność uregulowania należności spowodowana jest przypadkami losowymi, takimi jak: klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, trwała niezdolność zarobkowania wywołana chorobą, kalectwo. Przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r. II FSK 620/09 LEX nr 745770). W ocenie Sądu I instancji, w sprawie niniejszej sytuacja taka po stronie skarżącego nie zaszła. Skarżący posiada gospodarstwo rolne, z którego ma możliwość uzyskiwania regularnego, choć niewątpliwie skromnego dochodu. Nie można również pominąć okoliczności, że skarżący nie ma nikogo na utrzymaniu, a wręcz przeciwnie, pozostaje na utrzymaniu swojej matki, uzyskującej stały dochód. Te okoliczności przesądzają o braku ważnego interesu po stronie J. N.. To zaś ustalenie powoduje, że organ nie mógł zastosować ulgi przewidzianej w art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. Zdaniem Sadu I instancji w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł skarżący Pan J. N.. Powyższy wyrok zaskarżył w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. celem ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej - "p.p.s.a."), tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego - art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ administracji prawidłowo ustalił brak po stronie skarżącego ważnego interesu, który uzasadniałby umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników przyjmując, że sytuacja życiowa skarżącego nie uzasadnia tezy, iż uiszczenie zaległych składek spowoduje niemożność zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych w sytuacji, gdy organ administracji nie ustalił rzeczywistej sytuacji bytowej skarżącego, ponieważ poza pobieżnym wskazaniem jedynie przeciętnej miesięcznej sumy niektórych wydatków skarżącego na energie elektryczna, wodę, drewno i podatki organ administracji nie wskazał, jaki jest miesięczny koszt m.in. wyżywienia i ubrania skarżącego, co w pełni uzasadnia twierdzenie, iż organ nierzetelnie ustalił sytuacje bytową zobowiązanego i nie wykazał relacji pomiędzy dochodami i wydatkami koniecznymi dla podstawowej egzystencji skarżącego i jego rodzinny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokonanie przez organ administracji wyłącznie szczegółowej i prawidłowej analizy sytuacji życiowej i materialnej skarżącego przy uwzględnieniu minimum socjalnego i minimum egzystencji, pozwoliłoby Sądowi na uznanie, czy rzeczywiście skarżący nie zasługuje na zastosowanie wobec niego dobrodziejstwa w postaci umorzenia nieuiszczonych przez niego składek na ubezpieczenie społeczne rolników, a tym samym uznanie, że decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu skargi kasator podkreślił, że dom, w którym skarżący zamieszkuje wraz z matką jest w opłakanym stanie technicznym. Skarżący musi opiekować się chorą matka, co uniemożliwia mu podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Gospodarstwo skarżącego balansuje na granicy opłacalności. Kasator wskazał również na błędne ustalenie stanu faktycznego podnosząc, że organy nie ustaliły, co produkuje gospodarstwo skarżącego, organy nie wskazały również rzeczywistego dochodu gospodarstwa. Organy nie odniosły dochodów skarżącego ani do minimum socjalnego ani do minimum egzystencji, a tymczasem kwota 285,89 zł miesięcznie pozwala zakwalifikować jego dochody jako minimum egzystencji. Ocena przez organ administracji sytuacji skrajnej nędzy, w jakiej znajduje się skarżący wraz z bratem i matką, która jest jedyną żywicielka rodziny i uznanie tego stanu za stabilny i bezpieczny oraz pozwalający na spłatę zadłużenia stanowi nie tylko nadużycie prawa, ale także naruszenie zasad praworządności i słusznego interesu obywateli, a nadto przekracza granicę praw do swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Na zakończenie kasator podniósł naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 41a ust.1 pkt.1 u.u.s.r., poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli decyzji pod kątem prawidłowych ustaleń odnoszących się do przesłanek uzasadniających umorzenie należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi należy poczynić pewne uwagi o charakterze ogólnym. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes KRUS może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Formułując w powyższy sposób treść przepisu ustawodawca uznał, że możliwość umorzenia wskazanych należności uzależniona jest od uznania administracyjnego, przy czym z uwagi na konieczność wzięcia pod uwagę przez organ stosujący prawo przesłanki ważnego interesu zainteresowanego – będącej zwrotem niedookreślonym – przyjmuje się, iż decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest aktem administracyjnym swobodnym (zob. np.: wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt: II GSK 1061/09; z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt: II GSK 1636/11). Powszechnie akceptowany jest pogląd, że uznanie nie pozostawia organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej, bowiem swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zaś zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. W niniejszej sprawie kasator zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu błędną wykładnię art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. polegającą na przyjęciu, iż organ administracji prawidłowo ustalił brak po stronie skarżącego ważnego interesu, który uzasadniałby umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w istocie na czym polega błąd w wykładni omawianego przepisu i jaka jest jego prawidłowa wykładnia, lecz polemizuje z ustaleniami stanu faktycznego oraz wskazuje na potrzebę ustalenia co produkuje gospodarstwo skarżącego, rzeczywistego dochodu gospodarstwa oraz odniesienia dochodów skarżącego do minimum socjalnego i minimum egzystencji. Kastor ograniczył się jedynie do przytoczenia powyższego przepisu i wskazania, że skarżący niewątpliwie spełnia przesłanki z niego wynikające. Tak sformułowany zarzut kasacyjny - błędnej wykładni prawa materialnego - w rzeczywistości stanowi zarzut wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych, a te nie mogą być zakwestionowane przez powołanie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, publ. LEX nr 1121149). Skarga kasacyjna jako pismo sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika winna czynić zadość wymaganiom dotyczącym podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2010 r., sygn. I FSK 1353/09; z 30 marca 2010 r., sygn. II FSK 1961/08; z 29 stycznia 2010 r., sygn. I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując warto zauważyć, że z lektury zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, iż WSA ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., nie dokonując jego wykładni. Należy jeszcze raz podkreślić, że wyżej wskazane naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i 176 p.p.s.a. nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie zaskarżonego wyroku w tej części. Również zarzut naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. (wskazany w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r.), poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli decyzji pod kątem prawidłowych ustaleń odnoszących się do przesłanek uzasadniających umorzenie należności, nie zasługuje na uwzględnienie. Zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 41a ust.1 pkt.1 u.u.s.r. świadczy o dokonaniu kontroli decyzji pod kątem powyższych przesłanek, natomiast odmienne stanowisko kasatora co do zaistnienia powyższych przesłanek nie powoduje naruszenia przez organ art. 134 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu "niewłaściwej wykładni" omówionego przepisu. Z powyższych względów na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.