IV SA/Po 69/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w Poznaniu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przejrzenia akt i sporządzenia z nich odpisów oddala skargę A.S. zamieszkały w P. przy ulicy [...] [...] w dniu 04.08.2009r. złożył wniosek o umożliwienie mu przejrzenia akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P., sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz w razie potrzeby wydania uwierzytelnionych odpisów z akt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu [...] sierpnia 2009r. wydał postanowienie nr [...], w którym działając na podstawie art. 74 §2 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) odmówił A.S. umożliwienia przejrzenia akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P., sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej ustawa), będącym wyjątkiem od regulacji zawartej w art. 28 kpa stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, którym w przedmiotowej sprawie jest N. sp. z o.o. z siedzibą w P. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. uznał, że wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania. A.S. reprezentowany przez radcę prawnego P.M. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł zażalenie, w którym zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy poprzez błędną jego interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie, iż nie jest on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w P. Skarżący powołując się na literaturę i orzecznictwo zauważył, iż przepis art. 59 ust. 7 ustawy zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie tylko w prawidłowo prowadzonym cyklu inwestycyjnym. Norma ta nie ma więc zastosowania w przypadkach, gdy inwestor nie może (jak w niniejszej sprawie) legitymować się pozwoleniem na budowę. Skarżący wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.04.2009r. sygn. akt II SA/PO 740/08, w którym Sąd uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].07.2008r. nr [...] i poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...].04.2008r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą N. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P. W związku z tym, iż zgodnie z punktem trzecim sentencji orzeczenia WSA w Poznaniu decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie wywołuje skutków prawnych już od dnia ogłoszenia wyroku, to bezsprzecznie należy uznać, iż N. Sp. z o.o. od dnia 27.04.2009 r. prowadził bezprawne prace budowlane, albowiem swoim działaniem naruszył przepis art. 28 § 1 ustawy, który wskazuje, iż roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na ul. G. [...] w P. będzie w konsekwencji legalizacją samowoli budowlanej. Gdyby organ nadzoru budowlanego wykonywał swoje obowiązki zgodnie z prawem i wstrzymał we właściwym czasie prace budowlane prowadzone przez N. Sp. z o.o., to inwestor nie wszczynałby postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a skarżący mógłby korzystać z praw przysługujących stronie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zdaniem skarżącego należy uznać, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, należy do grona osób znajdujących się w bezpośrednim obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Z tego tytułu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego. Ponadto skoro decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. G. [..] jest w rzeczywistości legalizacją samowoli budowlanej, to status strony przysługuje A.S. bezpośrednio na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. Nie można bowiem pominąć niezwykle ważnych okoliczności w niniejszej sprawie, a mianowicie takich, że legalizacja samowoli budowlanej zmierza do wywołania takich samych skutków, jak budowa prowadzona na podstawie legalnie uzyskanego pozwolenia na budowę. Z tej też przyczyny w postępowaniu w sprawie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez przewidzianego prawem pozwolenia na budowę, podmioty wymienione w cytowanym art. 28 ust. 2, również mają prawo uczestniczyć jako strony tego postępowania. Zaakceptowanie przeciwnego poglądu prowadziłoby bowiem do pozbawienia podmiotów, które w prawidłowym w procesie inwestycyjnym miałyby przymiot strony, ochrony prawa do zagospodarowania własnych nieruchomości. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu po rozparzeniu powyższego zażalenia w dniu [...] listopada 2009r. nr [...] działając na podstawie art.123, art.138 §2 w związku z art.144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, iż zgodnie z art.59 ust.7 ustawy status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu przysługuje wyłącznie inwestorowi. Wskazując na orzecznictwo organ II instancji stwierdził, że powyższe unormowanie wiążące jest jedynie w przypadku realizacji procesu budowlanego na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w którym Sąd określił również, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku zdaniem organu odwoławczego zasadne są ustalenia, czy w sprawie doszło do realizacji robót budowlanych pomimo ww. wyroku sądowego. Taki stan wskazywałby bowiem na ich samowolną realizację (wyjąwszy prace o charakterze zabezpieczającym). Postępowanie zaś w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych wymaga zapewnienia czynnego udziału podmiotom mającym w nim interes prawny. Przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiłoby np. właścicieli sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego. Odmowa zatem, tak jak to uczynił organ I instancji, poprzedzona winna zostać ustaleniami czy doszło do samowoli budowlanej, co w dalszej kolejności determinować będzie możliwość powołania się na art.59 ust.7 ustawy. Skargę na powyższe postanowienie wniósł N. sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego M.S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy. Zdaniem wnoszącego skargę organ II instancji oparł swe rozstrzygnięcie nie na przepisach powszechnie obowiązującego prawa, lecz wyłącznie na stanowisku orzecznictwa sądowo administracyjnego dotyczącego istotnie odmiennych stanów faktycznych (wyroki NSA z dnia 7 listopada 2006r., II OSK 1281/05 i z dnia 5 października 2007r., II OSK 1574/07), wydanego w sytuacji, gdy pozwolenie na użytkowanie było elementem procedury legalizacji samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka zdaniem skarżącej nie występuje, gdyż dysponowała pozwoleniem na budowę i realizowała roboty budowlane na podstawie tego pozwolenia aż do dnia wydania wyroku przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylającego decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z jednoczesnym orzeczeniem, że nie podlega ona wykonaniu. Skarżąca przyznała, że prowadziła roboty po dacie ogłoszenia w/w wyroku, jednak były to roboty zabezpieczające oraz roboty ostatniej fazy budowy, a więc roboty prowadzone wewnątrz budynku oraz polegające na porządkowaniu terenu inwestycji. Jest to sytuacja radykalnie odmienna o tych sytuacji, w których zapadły powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych. Jeśli bowiem nawet zostanie wszczęte postępowanie legalizacyjne, to dotyczyć ono będzie wyłącznie w/w robót prowadzonych przez skarżącą po dniu 27 kwietnia 2009r., a w zakresie wykonania powyższych robót budowlanych, a więc robót zabezpieczających, prowadzonych wewnątrz budynku, a także porządkowania terenu inwestycji, A.S. nie ma żadnego interesu prawnego, który uzasadniałby zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, iż w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołał wyłącznie przepisy art. 123, 138 § 2 i 144 kpa, nie powołując żadnego przepisu o charakterze materialnoprawnym, który usprawiedliwiałby stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Przepisu takiego zdaniem skarżącej nie powołano także w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena legalności postanowienia organu odwoławczego uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem zasadności przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczy kwestii umożliwienia przejrzenia akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P., sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów (art. 74 §2 kpa.) stronie będącej właścicielem działki sąsiedniej do nieruchomości objętej postępowaniem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zasadniczo sprawa dotyczy więc właściwego zastosowania dyspozycji art. 59 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Podkreślić należy jednak, iż warunkiem zastosowania tej regulacji jest konieczność zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydaje się po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, mającej na celu stwierdzenie jej prowadzenia zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 ustawy). Skoro więc dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy ma zastosowanie do sytuacji, w których inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, konieczne było dokonanie analizy, czy przepis ten w warunkach niniejszej sprawy ma w ogóle zastosowanie. W tym zakresie istotnym jest, że decyzja, na podstawie której inwestor zrealizował obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P., została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.04.2009r. sygn. akt II SA/PO 740/08, w którym Sąd uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].07.2008r. nr [...] i poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...].04.2008r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą N. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok nie jest jeszcze prawomocny, gdyż wniesiono od niego skargę kasacyjną. Wskazać należy jednak, iż Sąd w pkt. 3 wyroku orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004r., sygn. akt OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż N. sp. z o.o. po ogłoszeniu wyroku nie mogła prowadzić prac budowlanych, w budynku objętym uchylonym pozwoleniem na budowę. Jakkolwiek zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, iż inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, to jednak nie może również budzić wątpliwości, że uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę traci jednak swą moc ex nunc, tj. z chwilą doręczenia lub ogłoszenia wyroku. Tym samym za samowolę budowlaną mogą być uznane prace budowlane prowadzone po wydaniu nieprawomocnego wyroku uchylającego decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń, mających na celu sprawdzenie czy po wydaniu wyroku doszło do realizacji robót budowlanych pomimo wydania przez Sąd wyroku uchylającego decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. W tych okolicznością rzeczą organu I instancji jest zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki z art. 59 ust. 7 ustawy. Brak stosownych ustaleń w omawianym zakresie w praktyce pozbawiłby właścicieli sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym (wyrok NSA z dnia 07.11.2006 r., sygn. II OSK 1281/05). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zasadnym było wydanie postanowienia w trybie art. 138 §2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uchylenie zaskarżonego orzeczenia w tym trybie może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie I instancji przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy postępowania (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 338/06 Lex nr 326597). W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Byłoby to sprzeczne z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W rozpatrywanej sprawie organ i instancji poza czynnościami zabezpieczającymi dziennik budowy, nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie charakteru przeprowadzonych prac budowlanych, w tym w szczególności mających na celu ustalenie ich zabezpieczającego celu. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, przy uwzględnieniu treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.04.2009r. sygn. akt II SA/PO 740/08, uniemożliwiło rozstrzygnięcie przesłanek z art. 59 ust. 7 ustawy. Takiej wadliwości postępowania nie mógł konwalidować organ odwoławczy, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Działanie takie naruszyłby bowiem zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 §1 kpa przez niepełne podanie podstawy prawnej. Zgodnie z tym przepisem jednym ze składników decyzji jest powołanie jej podstawy prawnej, a następnie wyjaśnienie tej podstawy prawnej w uzasadnieniu (prawnym) decyzji. W podstawie prawnej decyzji winny być powołane wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisy prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego. Podstawa prawna decyzji winna być powołana dokładnie, gdyż wskazuje nie tylko na zastosowane przez organ przepisy prawa, ale i na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Powszechnym jest również pogląd, iż podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138), lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ma także obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 511). mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy I i II instancji wydając przedmiotowe postanowienie, w ich treści nie podały przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie (art. 59 ust. 7 ustawy). Przepis ten wskazano jednak w uzasadnieniu, przeprowadzając jego prawidłową wykładnię, wskazując w postanowieniu organu odwoławczego na braki w postępowaniu dowodowym uniemożliwiającym rozstrzygnięcia zaistnienia przesłanek z tego przepisu. Skarga nie mogła zostać zatem uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Uznając z tych wszystkich względów skargę za bezzasadną orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.