II OSK 563/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 121/11 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 563/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia 28 lutego 2007 r. A. M. zwrócił się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o zwrot wniesionej opłaty recyklingowej. Wskazał, że nabył w Holandii używany pojazd marki Volkswagen [...]. Wprowadził ten pojazd na teren Polski w dniu 27 lutego 2007 r. i tego samego dnia uiścił opłatę recyklingową w wysokości 500 zł. W jego ocenie przepisy w zakresie obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty pozostają w sprzeczności z art. 25 i 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864) oraz z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5 s. 224). Przedmiotowy wniosek został przekazany przez Fundusz do rozpatrzenia do Ministerstwa Środowiska. Pismem z dnia 20 lutego 2008 r. A. M. złożył do Ministra Środowiska zażalenie na niezałatwienie przez Fundusz sprawy w terminie. Pismem z dnia 26 lutego 2008 r. została udzielona wnioskodawcy odpowiedź przez jednostkę wewnętrzną Ministerstwa Środowiska, w której wyrażono opinię, że oplata wnoszona w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) nie narusza postanowień art. 25 i 90 TWE. Pismem z dnia 30 lipca 2008 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku dotyczącego zwrotu opłaty wniesionej na rzecz Funduszu w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w następstwie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu. Postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r., IV SAB 182/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę A. M. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. (II OSK 1608/09), uchylił postanowienie Sądu I instancji i sprawę przekazał mu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że Fundusz jest podmiotem administracyjnym o charakterze funkcjonalnym, a orzekanie o ewentualnym zwrocie opłaty następuje w formie czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym. Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., IV SAB/Wa 55/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Funduszu. Zdaniem Sądu strona nie mogła skutecznie żądać zwrotu kwoty wpłaconej na rzecz Funduszu z tytułu opłaty wymaganej na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Nie istnieje bowiem sprzeczność między powołanymi przez skarżącego regulacjami z mającymi pierwszeństwo w takim przypadku normami prawa wspólnotowego (UE). Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A. M. od ww. wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., II OSK 2030/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., że zachodziła bezczynność Funduszu jako podmiotu o charakterze funkcjonalnym w przedmiocie załatwienia sprawy. Oznacza to, że zgodnie z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien był uwzględnić skargę na bezczynność tego podmiotu, zobowiązując Fundusz do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Gdyby podmiot stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną nie będącą przedsiębiorcą w formie czynności materialno-technicznej, to może wywołać spór kompetencyjny. Stąd przedwczesne były rozważania Sądu I instancji dotyczące braku możliwości skutecznego zwrotu opłaty recyklingowej z powodu braku materialnoprawnych podstaw. Sąd nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym, jeżeli merytorycznie nie załatwił tej sprawy właściwy w sprawie podmiot o charakterze funkcjonalnym. Oddalając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że Sąd I instancji nie jest związany wykładnią prawa poczynioną przez NSA, jeżeli pomiędzy wydaniem wyroku przez NSA, a dniem orzekania przez Sąd I instancji nastąpi zmiana stanu faktycznego mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowoustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Zatem zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła po dniu ostatniego wyroku NSA, ma wpływ na zakres związania Sądu oceną prawną tamże wyrażoną. Sąd wskazał przy tym, że we wcześniejszych wyrokach w niniejszej sprawie NSA wyraźnie sformułował tezę, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pozostaje w bezczynności w zakresie niedokonania czynności materialno-technicznej zwrotu opłaty recyklingowej na rzecz skarżącego. Stan faktyczny uległ jednak zasadniczej zmianie, bowiem Fundusz, pismem z dnia 19 października 2011 r., przedstawił skarżącemu swoje stanowisko w sprawie i polemikę prawną z treścią żądania skarżącego. Stwierdził mianowicie, że zmuszony jest uznać za przedwczesny wniosek z dnia 28 lutego 2007 r. o zwrot kwoty 500 zł wniesionej tytułem opłaty recyklingowej, pozostawiając go tym samym bez merytorycznego rozpatrzenia. Sąd uznał, że wprawdzie Fundusz pozostawił pismo bez merytorycznego rozstrzygnięcia, to jednak ze stanowiska tego podmiotu wynika, że odmawia skarżącemu zwrotu uiszczonej opłaty recyklingowej. Fundusz zatem dopełnił czynności materialno-technicznej, choć treść tej czynności nie pozostaje w zgodzie z celem skargi oraz intencjami skarżącego. Jednakże w sprawie bezczynności organu Sąd nie może nakazać załatwienia sprawy w konkretny, pożądany przez skarżącego sposób. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania, czy wniosek został rozpatrzony, natomiast sposób rozpoznania (w tym wypadku treść czynności materialno-technicznej) pozostaje poza rozważaniami w tym postępowaniu. Tak też stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., że Sąd powinien zobowiązać Fundusz do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie przesądzając wyraźnie, jaka ma być treść tego rozstrzygnięcia. Bezspornie natomiast przesądził, że ewentualny zwrot tej opłaty ciąży na Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W sprawie bezczynności sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w meritum sprawy i rozstrzygać, czy zwrot opłaty jest zasadny czy nie. W ocenie Sądu I instancji organ, pismem z dnia 19 października 2011 r., rozpoznał żądanie skarżącego. Czynność odmowy zwrotu tej opłaty może zostać przy tym zaskarżona w administracyjnym toku poprzez wezwanie Funduszu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., a następnie zasadność tej odmowy winna zostać zbadana przez sąd administracyjny już co do kwestii merytorycznych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. skargę kasacyjną złożył A. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wobec wystosowania przez organ do skarżącego pisma z dnia 19 października 2011 r., w którym organ odmówił merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwrot opłaty recyklingowej, nastąpiła zmiana stanu faktycznego, powodująca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany wykładnią poczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wskazującym na bezczynność organu, 2/ art. 149 i 151 p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi, wobec przyjęcia, że pismem z dnia 19 października 2011 r. organ dokonał wnioskowanej czynności materialno-technicznej, do której podjęcia był zobowiązany, podczas gdy ww. pismo jednoznacznie wskazuje, że organ uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i uzależnia zajęcie stanowiska w sprawie od przedłożenia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta B., w związku z czym Sąd powinien był uwzględnić skargę i zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie doszło, po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., do zmiany stanu faktycznego pozwalającej sądowi wojewódzkiemu na odstąpienie od oceny prawnej zawartej w ww. wyroku sądu wyższej instancji. Pismem z dnia 19 października 2011 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odniósł się bowiem do żądania skarżącego dotyczącego zwrotu opłaty recyklingowej. Pismo to wprawdzie sformułowane zostało w sposób sugerujący pozostawienie wniosku skarżącego bez merytorycznego rozpoznania z uwagi na jego przedwczesne złożenie, jednakże analiza jego treści nie pozostawia wątpliwości, że Fundusz uznał żądanie za niezasadne. Organ ten (w znaczeniu funkcjonalnym – jak to przyjął we wcześniejszych wyrokach NSA) stwierdził bowiem, że z uwagi na brak decyzji organu właściwego do rejestracji pojazdu odnośnie do stwierdzenia istnienia obowiązku (bądź jego nieistnienia) uiszczenia opłaty recyklingowej, nie może uznać żądania za uzasadnione. Taki jest niewątpliwie sens odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez Fundusz. Oznacza to merytoryczne, negatywne ustosunkowanie się do żądania skarżącego. Nie doszło zatem do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 190 p.p.s.a., w myśl którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ takiej zmianie, że do nowoustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., II FSK 1799/09). Jak już Sąd wyżej podkreślił, pismo Funduszu z dnia 19 października 2011 r. stworzyło taką nową sytuację faktyczną, która pozwalała na odstąpienie od przyjętej we wcześniejszych wyrokach NSA oceny, że Fundusz pozostaje w bezczynności. Należy też przyznać rację Sądowi I instancji, że takie potraktowanie pisma z dnia 19 października 2011 r. umożliwi skarżącemu, po uprzednim wezwaniu Funduszu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., dochodzenie jego praw na drodze sądowoadministracyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, na co zwracał również uwagę Sąd I instancji, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność bez znaczenia pozostaje fakt, czy stanowisko podmiotu skarżonego za bezczynność jest negatywne, czy też korzystne dla skarżącego. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.