IV SAB/Wa 121/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 lutego 2007 r. - oddala skargę - Pismem z dnia 30 lipca 2008 r. p. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, polegającą na nie rozpatrzeniu wniosku skarżącego dotyczącego zwrotu opłaty wniesionej na rzecz Funduszu w związku z treścią art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) w następstwie wenątrzwspólnotowego nabycia pojazdu. Uprzednio A. M. zwrócił się do Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o zwrot wniesionej opłaty recyklingowej pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Wniosek uzasadnił wskazując, iż nabył w H. używany pojazd marki Volkswagen Passat Cl. Wprowadził ten pojazd na teren Polski w dniu [...] lutego 2007 r. i tego samego dnia uiścił opłatę w wysokości 500 zł. W jego ocenie przepisy w zakresie obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty pozostają w sprzeczności z art. 25 i 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864). W myśl tych przepisów niedopuszczalne jest nakładanie ceł importowych, jak również bezpośrednio lub pośrednio podatków wewnętrznych jakiejkolwiek natury wyższych od tych, które nakładane są bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zwrócił uwagę, iż analogiczna opłata nie jest uiszczana w przypadku nabywania pojazdu używanego w kraju, co wskazuje na różnicowanie ponoszonych obciążeń. Podniósł, iż w myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji RP prawo organizacji międzynarodowej jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami – zasada ta stosuje się do prawa stanowionego przez Wspólnoty Europejskie, prawa pierwotnego (Traktaty) i pochodnego (np. rozporządzenia). Gdy chodzi o dyrektywy (które nie wywołuje skutków bezpośrednich), organy stosujące prawo winny interpretować przepisy prawa wewnętrznego w świetle ich brzmienia i celów. Podniesiono również niezgodność kwestionowanej regulacji z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5 s. 224), zwracając uwagę, iż w jej świetle, w związku z regulacjami art. 410 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) to właściciel pojazdu ponosi koszty recyklingu, co jest niezgodne z zasadami wskazanymi w dyrektywie. Przedmiotowy wniosek został przekazany przez Fundusz do rozpatrzenia do Ministerstwa Środowiska (Departament Gospodarki Odpadami). Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. złożono do Ministra Środowiska zażalenie na niezałatwienie przez Fundusz sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. została udzielona wnioskodawcy odpowiedź przez jednostkę wewnętrzną Ministerstwa Środowiska. Wyrażono opinie, iż oplata wnoszona w związku z treścią art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie narusza postanowień art. 25 i 90 TWE. Wskazano, iż jej celem nie jest ograniczenie wsobnego przepływu towarów, lecz ochrona środowiska. Nietrafne jest stanowisko, iż wprowadzenie jakichkolwiek opłat (bez względu na wysokości) powoduje powstanie bariery w swobodnym przepływie towarów. Jednocześnie dopuszczalne jest wprowadzenie opłat rejestracyjnych dla pojazdów w krajach członkowskich, pomimo wcześniejszego ich zarejestrowania w innym państwie członkowskim (wskazano sprawę przed ETS o sygn. C-138/08). W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Fundusz do chwili obecnej nie ustosunkował się do wniosku o zwrot nadpłaty. Bezzasadne było natomiast przekazanie sprawy do Ministerstwa Środowiska. Nie rozpatrzono także zażalenia Strony skarżącej skierowanego do Ministra Środowiska (stanowiska Ministerstwa nie można uznać za załatwienie sprawy przez organ administracji). W odpowiedzi na skargę oraz w dodatkowym piśmie (k. 31-37) Fundusz wskazał, iż nie jest on właściwy do zwrotu opłaty, jest on jedynie jej beneficjentem. Wywodzono, iż Fundusz nie jest organem administracji, a żaden z jego ustawowo powołanych organów nie jest kompetentny do orzekania w tym przedmiocie na podstawie przepisów kpa. Jednocześnie brak jest przesłanek merytorycznych do dokonania zwrotu wpłaconej opłaty. Wobec powyższego wniesiono o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. (sygn. akt IV SAB 182/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę p. A. M. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1608/09) uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji i sprawę przekazał do rozpoznania ponownie temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż: - Fundusz jest podmiotem administracyjnym o charakterze funkcjonalnym, - orzekanie o ewentualnym zwrocie opłaty następuje w formie czynności materialnotechnicznej o charakterze zewnętrznym. Rozpoznając ponownie skargę na bezczynność Funduszu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2010r. (sygn. akt IV SAB/Wa 55/10) skargę tę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podzielił stosownie do art. 190 p.p.s.a. pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2010r. i stwierdził, że w sprawie chodzi o bezczynność Funduszu w zakresie nie dokonania czynności materialno-technicznej zwrotu opłaty recyklingowej. Znowelizowane ustawą z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 216, poz. 1664) przepisy nie mają wpływu na zakres związania Sądu oceną prawną wyroku o sygn. akt II OSK 1608/09. Pomimo uchylenia dotychczasowych przepisów w zakresie istotnym dla sprawy, treść nowoprzyjętych regulacji prawnych, gdy chodzi o funkcjonowanie Funduszu w kwestiach istotnych dla sprawy, pozostała bez zmian. Sąd rozważył, czy istniały przesłanki dokonania zwrotu w rozpoznawanej sprawie, bowiem w takim przypadku może występować bezczynność, gdy chodzi o wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, o ile brak jest regulacji szczególnej określającej termin dokonania czynności o charakterze publicznoprawnym, a zadania te muszą być zrealizowane z mocy prawa, działanie organu powinny być oceniane przez organ rozpatrujący zażalenie na bezczynność a następnie Sąd rozpatrujący skargę przez pryzmat tzw. "terminu rozsądnego" (czasu, który przy prawidłowym, bieżącym dokonywaniu czynności prawnych czy faktycznych jest niezbędny). Oznacza to w przedmiotowej sprawie, iż o ile po stronie Funduszu istniałby obowiązek zwrotu opłaty to pozostawałby on w bezczynności, mając na uwadze termin przedłożenia wniosku (początek 2007 roku) oraz czas niezbędny realnie dla podjęcia czynności formalnych i technicznych dla dokonania wypłaty, czy przelewu stosownej kwoty. Dalej Sąd wywiódł, że jednak strona nie może skutecznie żądać zwrotu kwoty wpłaconej na rzecz Funduszu z tytułu opłaty wymaganej na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przede wszystkim nie istnieje sprzeczność między powołanymi przez skarżącego regulacjami z mającymi pierwszeństwo w takim przypadku, normami prawa wspólnotowego (UE). Przywołane normy Traktatu – obecnie art. 30 i 110 w wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz UE C Nr 83 z dnia 30 marca 2010 r. s. 47), nie sprzeciwiają się wprowadzeniu stosownych opłat związanych z rejestracją pojazdu na terenie państwa członkowskiego, co potwierdzają stosowne tezy orzecznictwa ETS (patrz sprawy połączone sygn. C-290/05 i C-330/05 i sprawa o sygn. C-138/04). Ustanowiona opłata uiszczana jest na etapie rejestracji – art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) jest więc związana technicznie z tą czynnością. Opłaty tego rodzaju nie stanowią ceł (teza 1 orzeczenia w sprawach połączonych sygn. C-290/05 i C-330/05), a gdy chodzi o ich kwalifikację, jako opłaty wewnętrzne (podatki i inne należności) ich ustanowienie pod pewnymi warunkami jest możliwe, co potwierdzają tezy 2 i 3 orzeczenia w sprawach połączonych o sygn. C-290/05 i C-330/05. Zarejestrowanie pojazdu używanego nie jest jednoznaczne z przekazaniem go do unieszkodliwienia, gdyż w takim przypadku, przywieziony z zagranicy pojazd należałoby zakwalifikować jako odpad, którego przemieszczanie transgraniczne podlega odrębnym procedurom. Wręcz przeciwnie, fakt zarejestrowania pojazdu świadczy o chęci jego dalszego użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem. Może być on w przyszłości w istocie przekazany do unieszkodliwienia bądź stanowić przedmiot dalszego obrotu.. W tym kontekście obowiązek wniesienia opłaty, powiązany z faktem rejestracji, nie może być kwalifikowany, jako naruszający zakaz pobierania opłat na etapie przekazania pojazdu do unieszkodliwienia. Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A. M. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010r. (sygn. akt IV SAB/Wa 55/10), NSA wyrokiem z dnia 8 lipca 2011r. (sygn. akt II OSK 2010/10) uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że sąd I instancji związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2010r. (sygn. akt II OSK 1608/09), iż zachodziła bezczynność Funduszu jako podmiotu o charakterze funkcjonalnym w przedmiocie załatwienia sprawy. Oznacza to, że zgodnie z dyspozycją art. 149 p.p.s.a. powinien był uwzględnić skargę na bezczynność tego podmiotu zobowiązując Fundusz do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Gdyby podmiot stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną nie będącą przedsiębiorcą w formie czynności materialno-technicznej to może wywołać spór kompetencyjny. Stąd przedwczesne są rozważania WSA dotyczące braku możliwości skutecznego zwrotu opłaty recyklingowej z powodu braku materialnoprawnych podstaw. Nadto Sąd nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym, jeżeli merytorycznie nie załatwił tej sprawy właściwy w sprawie podmiot o charakterze funkcjonalnym. Dalej NSA wskazuje, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w świetle art. 400 ust. 1 p.o.ś. jest państwową osoba prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Opłaty recyklingowe stanowią przychód Funduszu. Podmiotem zobowiązanym, którego dotyczy bezczynność jest Fundusz, nie zaś Zarząd Funduszu, który nie jest odrębnym podmiotem administrującym o znaczeniu funkcjonalnym (vide wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 766/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w zakresie skarg na bezczynność organów administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm – P.p.s.a..), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu w sprawie bezczynności dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Po zmianie przepisów, co miało miejsce ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r, Nr 6, poz. 18 ze zm.) i braku przepisów przejściowych należy przyjąć zasadę, że dokonane dotychczas czynności zarówno strony postępowania, jak i sądu administracyjnego pod rządami poprzednich zapisów ustawy pozostają w mocy i nie ma potrzeby dostosowywania ich do obecnych regulacji. Jednakże samo orzekanie w sprawie bezczynności następuje w zgodzie ze znowelizowanym kpa oraz P.p.s.a., bowiem Sąd w tego rodzaju sprawach ma na uwadze stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania wyroku. Druga ważką kwestią determinująca orzekanie stanowi fakt, że obecnie Sąd proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny dwóch wyroków uchylających poprzednie orzeczenia wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tego rodzaju sytuację procesową reguluje art. 190 p.p.s.a, który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany natomiast oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Sąd pierwszej instancji nie jest także związany wykładnią prawa poczynioną przez NSA, jeżeli nastąpi zmiana stanu faktycznego mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia pomiędzy wydaniem wyroku przez NSA, a dniem orzekania przez sąd pierwszej instancji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 976/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Zmiana zatem stanu faktycznego, który nastąpił po dniu ostatniego wyroku NSA ma wpływ na zakres związania sądu oceną prawną tamże wyrażoną. Należy bowiem przypomnieć, że w powołanym orzeczeniu NSA wyraźnie sformułował tezę, iż Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pozostaje w bezczynności w zakresie nie dokonania czynności materialno-technicznej zwrotu opłaty recyklingowej na rzecz skarżącego A. M. Sąd orzekający w przedmiocie bezczynności powinien zastosować art. 149 p.p.s.a. i zobowiązać Fundusz do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Stan faktyczny uległ jednak zasadniczej zmianie bowiem Fundusz pismem z dnia [...] października 2011r. adresowanym do skarżącego przedstawił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie i polemikę prawną z treścią żądania skarżącego, jednak ostatecznie stwierdził, że "zmuszony jest uznać jako przedwczesny Pana wniosek z dnia [...] lutego 2007r. o zwrot kwoty 500 zł wniesionej tytułem opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, pozostawiając go tym samym bez merytorycznego rozpatrzenia". Sąd miał za zadanie zatem rozważenie jaki charakter ma owo pismo. Co prawda Fundusz twierdzi, że pozostawia pismo bez merytorycznego rozstrzygnięcia, jednak w ocenie Sądu pomimo takiego sformułowania ze stanowiska tego podmiotu wynika, że odmawia skarżącemu zwrotu uiszczonej opłaty recyklingowej. Fundusz zatem dopełnił czynności materialno-technicznej, jednak treść tej czynności nie pozostaje w zgodzie z celem złożonej do sądu skargi oraz intencjami skarżącego. Działania bowiem skarżącego w stosunku do Funduszu mają doprowadzić do wypłaty na jego rzecz kwoty 500 zł, która to kwota stanowi opłatę recyklingową uiszczoną na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202). W sprawie bezczynności organu Sąd nie może nakazać załatwienia sprawy w konkretny, pożądany przez skarżącego sposób. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania czy wniosek został rozpatrzony, sposób natomiast rozpoznania (w tym wypadku treść czynności materialno-technicznej) pozostaje poza rozważaniami w tym postępowaniu. Tak też stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2011r, że sąd powinien zobowiązać Fundusz do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie przesądzając wyraźnie jaka ma być treść tego rozstrzygnięcia. Bezspornie natomiast przesądził, że ewentualny zwrot tej opłaty ciąży na Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Nadmienić należy, że w sprawie bezczynności sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w meritum sprawy i rozstrzygać, czy zwrot opłaty jest zasadny czy bezzasadny. W tym postępowaniu bada się jedynie czy organ rozpoznał podanie strony nie zaś jaką treść powinno mieć owo rozpatrzenie sprawy. W ocenie sądu organ pismem z dnia [...] października 2011r. rozpoznał żądanie skarżącego zwrotu opłaty recyklingowej. Czynność odmowy zwrotu tej opłaty może zostać zatem zaskarżona w administracyjnym toku poprzez wezwanie Funduszu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., a następnie zasadność tej odmowy winna zostać zbadana przez sąd administracyjny już co do kwestii merytorycznych. W sprawie bezczynności Sąd nie jest władny, aby tę zasadność ocenić. Na marginesie należy podkreślić, że wyrok sądu, który zapadłby w niniejszej sprawie o treści zgodnej z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 8 lipca 2011r. zobowiązywałby jedynie do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty, nie przesądzałby natomiast sposobu tego rozstrzygnięcia, co oznacza, że Fundusz mógłby teoretycznie zająć stanowisko ponownie odmawiające zwrotu kwoty. Tymczasem potraktowanie pisma Funduszu z dnia [...] października 2011r. jako załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2007r. o zwrot opłaty recyklingowej w trybie wskazanym przez NSA, choć niekorzystne dla skarżącego daje mu możliwość skarżenia tej czynności i podważania prawidłowości stanowiska Funduszu w świetle przepisów prawa materialnego. Przyspieszyć to powinno bieg sprawy. O tyle to ważne, iż dotychczasowy przebieg sprawy wskazuje na różnorakie wątpliwości zarówno do właściwej drogi dochodzenia tej kwoty, formy załatwienia sprawy, przepisów procesowych znajdujących zastosowanie oraz organu zobowiązanego do załatwienia tej sprawy. Po dwóch wyrokach NSA, które zapadły w tej sprawie kwestie te zostały ostatecznie przesądzone. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Fundusz nie pozostaje w bezczynności i skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił.