VII SA/Wa 1179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.), w związku z odwołaniem Komendanta [...], dalej C[...], - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], I., na działce nr ew. [...] w H., gm. I.. Organ przytoczył art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowlę, nie zmienia się zasadniczy przedmiot tego postępowania, jakim pozostaje pozwolenie budowlane. Organ ustalił, że C[...] jest użytkownikiem działki o nr ew. [...], będącej własnością Skarbu Państwa, która pozostaje w trwałym zarządzie [...] Zarządu Infrastruktury. W konsekwencji stwierdził, że skoro powołane przepisy nie legitymują jako stron podmiotów posiadających do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu ograniczone prawa rzeczowe, to C[...] - jako użytkownik nieruchomości - nie jest stroną w rozpatrywanej sprawie, nie może zatem skutecznie złożyć odwołania. Jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organ uznał więc zarzuty odwołania. W ocenie organu, nieuzasadnione było również stanowisko, że kwestionowanie interesu prawnego C[...] do udziału w postępowaniu nieważnościwomym było sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 395/09. Sąd nie analizował bowiem interesu prawnego ww. podmiotu, gdyż oceniał wyłącznie prawidłowość decyzji uchylającej - z przyczyn proceduralnych - decyzję Starosty [...]h. z [...] września 2008r. Co więcej, jedną z przyczyn wydania ww. decyzji była konieczność wyjaśnienia statusu, jaki w sprawie o pozwoleniu na budowę spornego obiektu ma Dowództwo [...], któremu podlega C[...]. Organ wojewódzki w przywołanej decyzji stwierdził - z czym zgodził się Sąd - że Dowództwo [...] nie jest stroną postępowania, może natomiast być organem współdziałającym przy wydaniu decyzji. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył Komendant [...] i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie: 1) art. 28 i 29 k.p.a. przez ich nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację; 2) art. 7 i art. 136 kpa w zw. z art. 28 ust. 2. art. 3 pkt 11 i 20 Prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U z 2010r., Nr 90, poz. 593 ze zm.), art. 3 ust. 5 i art. 3a ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004r., Nr 241, poz. 2416) poprzez błędną jego interpretację. Skarżący wskazał, że art. 28 ust 2 Prawa budowlanego określa krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 kpa w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności. Stwierdził, że wg NSA, w postępowaniu nieważnościowym stronami mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy podmiot, czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a więc np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie determinuje bezwzględnie kręgu stron w sprawach o wznowienie postępowania, czy stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, w rozumieniu art. 28 i 29 kpa. Są to bowiem nowe sprawy i organ ma obowiązek samodzielnie ustalić ich strony. Legitymację do wniesienia odwołania należy oceniać zgodnie z art. 28, 29 i 30 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych. Wbrew twierdzeniu organu, C[...] jest jednostką wojskową w rozumieniu art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy z 1 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i art. 3 ust 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3a cyt. ustawy Minister Obrony Narodowej określił w akcie powołania i powierzył C[...] na wyposażenie obiekt wojskowy tj. maszt antenowy i powołał na pełnienie funkcji dowódcy- Komendanta [...]. Wskazując na powyższe oraz specyfikę przepisów dotyczących jednostek wojskowych Komendant [...] stwierdził, że jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 i 29 kpa. Na dowód powołał protokół rozprawy z 25 listopada 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 395/09. Organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego przy uwzględnieniu ww. szczególnych uregulowań dot. jednostek wojskowych w zakresie powierzenia wykonywania zadań, obronności Państwa w związku z wyposażeniem C[...], jako jednostki wojskowej w bazę sprzętową, a tym samym wykonywaniem faktycznym, a nie formalnym uprawnień i praw zarządcy nieruchomości. W konsekwencji, organ naruszył rażąco art. 7, art. 77 i art. 136 oraz art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z przepisami prawa budowlanego i przepisami dotyczącymi Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Do Sądu wpłynęło pismo procesowe z 4 listopada 2011r., w którym skarżący wskazał, że od decyzji z [...] października 2007r. wznowiono postępowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i Dowództwo [...], podmiot nadrzędny nad skarżącym, uznano za stronę. Ponadto, w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 395/09 dopuszczono do udziału w charakterze uczestnika postępowania C[...]. Nie jest więc racjonalne i zgodne z prawem działanie organów, które w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tej samej decyzji, różnie ocenia przymiot strony tego samego podmiotu. Takie działanie narusza rażąco art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji. Skarżący dodał, że organy naruszyły art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Działka inwestycyjna sąsiaduje z nieruchomością, na której znajdują się urządzenia radiolokacyjne Dowództwa [...]. Z tego względu § 21 planu miejscowego wprowadza nakaz każdorazowego uzgodnienia z Szefem Infrastruktury [...] takich inwestycji. Podkreślił, że inwestycja oddalona jest o 50 m od ogrodzenia kompleksu wojskowego, w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń radiolokacyjnych wojsk [...]. Może zatem utrudniać i zakłócać prawidłową pracę wojskowych środków radioliniowych oraz stwarza ryzyko obserwacji terenów wojskowych. Skarżący poinformował, że protokołem z dnia [...] kwietnia 2011 r. działka nr [...] została przekazana w użytkowanie Jednostce Wojskowej nr [...], wydzielonej z C[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] marca 2011 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wstępnym zbadaniu odwołania Komendanta [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [....] z dnia [...] października 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej [...], I. N. na działce nr ew. [...] w H., gm. I. Organ odwoławczy uznał, że Komendant [...] jedynie jako użytkownik działki o nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną, nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest zatem stroną w rozpatrywanej sprawie. Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Wskazać bowiem należy, że - zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem - w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w zw. z art. 3 pkt 20 cyt ustawy), będący przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi bowiem jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak więc w obu tych postępowaniach przepisem na podstawie którego należy określać krąg stron pozostaje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2010r., II OSK 1774/09, LEX nr 746786, z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07). Nie można było zatem podzielić argumentacji przedstawionej w skardze, jak i pismach procesowych skarżącego, że krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś taki krąg w sprawie o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na budowę należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a., czy art. 29 k.p.a. z pominięciem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wskazanie konkretnych podmiotów oraz wprowadzenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawęził krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek w nim wymienionych oznacza, że dany podmiot nie jest stroną takiego postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Nie było bowiem wątpliwości, że Komendant [...], jest tylko użytkownikiem sąsiadującej z działką inwestycyjną nieruchomości o nr ew. [...], będącej własnością Skarbu Państwa, a pozostającej w zarządzie [...]Infrastruktury. Skarżący nie mieści się zatem w katalogu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje jednoznacznie, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym, nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja przedstawiona w skardze, a w konsekwencji także zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 136 oraz art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. w związku z przepisami Prawa budowlanego i powołanymi przepisami dotyczącymi Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle przedstawionego stanowiska Sądu, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał również fakt dopuszczenia innego podmiotu, to jest Dowództwa [...] do udziału w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007r. Natomiast odnośnie argumentacji dotyczącej dopuszczenia Komendanta [...] do udziału w postępowaniu sądowym, w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 395/09 wyjaśnić trzeba, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a., dotyczy każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Moc wiążąca rozstrzygnięcia jest zatem związana z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem tej sprawy. Oznacza to, że zmiana choćby jednego z elementów stosunku prawnego stwarza inną sprawę. Nie ma zatem podstaw do nadania mocy obowiązującej prawomocnemu orzeczeniu w innych sprawach, choć tożsamych co do przedmiotu wykonywania administracji publicznej. Organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie były zatem związane ww. postanowieniem Sądu, który kontrolował decyzje wydane w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, po ustaleniu, że podmiot który wniósł odwołanie nie jest stroną postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.