II OSK 685/13

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. N. i L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1154/12 w sprawie ze skargi L. N. i L. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną II OSK 685 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. N. i L. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającą po wznowieniu postępowania uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z dnia [...] lipca 2009 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 28, art. 31, art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. udzielił "[...]" Sp. z o.o. w K. pozwolenia na rozbiórkę budynku magazynowego wraz z łącznikiem przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...]. Na wniosek L. N. i L. N., decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., który odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2104/10). Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpili L. i L. N. wskazując, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] listopad 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem organu, skoro przedmiot postępowania ogranicza się wyłącznie do obiektu objętego pozwoleniem na rozbiórkę, tj. budynku magazynowego wraz z łącznikiem na działce nr ew. [...], to akt notarialny z dnia [...] września 2006 r. (nabycia przez inwestora "[...]" Sp. z o.o. własności działek nr ew. [...] i [...] w K.) oraz z dnia [...] czerwca 1994 r. (umowa użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków znajdujących się na działkach nr ew. [...] i [...] w Krakowie pomiędzy Gminą Kraków i Spółdzielnią [...] w K. - poprzednikiem prawnym inwestora) nie mogą być brane pod uwagę, gdyż nie dotyczą nieruchomości objętej pozwoleniem. Nie można ich, zatem kwalifikować jako dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, który nie był znany organowi. Także akt notarialny z dnia 22 grudnia 2006 r. potwierdzający tytuł prawny "[...]" Sp. z o.o. do działki nr ew. [...], nie stanowi okoliczności, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż organ wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. dysponował księgą wieczystą, w której ujawniony był ten akt notarialny. Ponadto nie jest nową okolicznością stanowisko Dyrektora Departamentu, ponieważ nie jest możliwe, aby osoba podpisująca decyzję go nie znała. Nie stanowi także przesłanki wznowieniowej decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] listopada 1993 r., gdyż w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ustalono, że zespół architektoniczno- przemysłowy dawnej fabryki [...], nie był objęty tą decyzją. Potwierdziło to również Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z dnia 26 marca 2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku L. N. i L. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ powtórzył, że przedstawione przez wnioskodawców akty notarialne oraz kwestie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych wobec m.in. działki nr ew. [...] nie mogły stanowić przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu. Organ dysponował odpisem księgi wieczystej, w której został ujawniony akt notarialny z dnia [...] grudnia 2006 r. Nadto, przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie mogła stanowić decyzja Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział w Krakowie z dnia [...] listopada 1993 r., skoro w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ się na nią powołał, jak również stanowisko Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno- Budowlanej zawarte w tej decyzji oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 753/11 i z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 735/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1609/11 oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. (wydane po kontrolowanej w sprawie decyzji i dotyczące kwestii legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009 r.). Ponadto, jak zauważył organ, podjęcie ewentualnych czynności odnośnie wyburzenia ściany granicznej leży w kompetencji właściwego organu nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyli L. N. i L. N., zarzucając jej naruszenie art. 39 pkt 2 i art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 156 §1 pkt 2 i pkt 5 K.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 8 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. Zdaniem skarżących przedmiotowy budynek nie był budynkiem magazynowym, lecz obiektem przeznaczonym na mieszkania pracowników fabryki. Wskazując na powyższe, wniesiono o unieważnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz o wydanie decyzji na wyburzenie pozostawionej tylko ściany granicznej bezprawnie rozebranego budynku wpisanego do rejestru zabytków, a graniczącej bezpośrednio z działką skarżących, na której znajduje się budynek mieszkalny i ogród skarżących. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podkreślając, że "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto okoliczności te i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są nowe, gdyż nie były mu wcześniej znane. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku o wznowienie postępowania wskazano na następujące dowody istniejące w chwili wydawania orzeczenia a nie znane organowi: akty notarialne z dnia 1 września 2006 r. repertorium A Nr [...] (nabycie przez inwestora [...] Sp. z o.o. na własność działek nr ew. [...] i [...] położonych w K.) oraz z dnia 21 czerwca 1994 r. repertorium A Nr [...] (umowa użytkowania wieczystego oraz nieodpłatnego przeniesienia własności budynków znajdujących się na działkach nr ew. [...] i [...] w K., zawartej pomiędzy Gminą Kraków i Spółdzielnią [...] w K. - poprzednikiem prawnym inwestora), akt notarialny z dnia 22 grudnia 2006 r. repertorium A Nr [...] (potwierdzający tytuł prawny "[...]" Sp. z o.o. do działki nr ew. [...]), stanowisko Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej, zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] listopada 1993 r. Podzielając w całości ustalenia oraz ocenę organów administracji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dowody w postaci stanowiska Dyrektora zawartego w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] listopada 1993 r. oraz akt notarialny z dnia [...] grudnia 2006 r. niewątpliwie nie są dowodami nie znanymi organowi w chwili podejmowania rozstrzygnięcia. Do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora odnosił się organ w swoim uzasadnieniu co oznacza, że ją znał. Trudno też uznać za dowód stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu decyzji, które poza tym niewątpliwie znane było organowi, który decyzję wydawał. Ww. akt notarialny potwierdza fakt nabycia przez inwestora działki nr [...], co również wynika ze znajdującej się w aktach organu księgi wieczystej, w której ujawniony był ten akt. Odnosząc się do pozostałych dowodów wymienionych we wniosku, Sąd stwierdził, że nie mają one istotnego znaczenia dla sprawy, ponieważ wskazane akty notarialne dotyczą nieruchomości nie będących przedmiotem postępowania podstawowego. Nie mają też żadnego istotnego związku z treścią wydanej decyzji. Wskazywane wyroki sądowe, które mogły odnosić się do przedmiotowej sprawy zapadły zaś po wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczył wniosek o wznowienie. Końcowo Sąd podkreślił, że postępowanie wznowieniowe nie stanowi kolejnej instancji w zwykłym toku postępowania, lecz jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ może tylko ocenić, czy w sprawie występuje konkretna przesłanka z art. 145 K.p.a. Pozostałe naruszenia prawa, jeżeli występują, nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający sprawę w ramach wznowionego postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. N. i L. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności wskazane przez skarżących nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., - co stanowi podstawę skargi kasacyjnej na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 pkt § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję administracyjną pomimo przedstawienia przez skarżących dowodów na istnienie istotnych okoliczności istniejących w dniu wydania pierwotnej decyzji administracyjnej i nie znanych organowi, który ją wydał, 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie, dlaczego Sąd uznał dowody zgłoszone przez skarżących za nieistotne w sprawie, - co stanowi podstawę skargi kasacyjnej na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji skarżący stwierdzili, że wskazywane w postępowaniu administracyjnym akty notarialne z dnia 1 września 2006 r. i z dnia 21 czerwca 1994 r. dotyczą nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką, na której znajdował się obiekt objęty postępowaniem w przedmiocie wydana pozwolenia na rozbiórkę, a ich treść może wskazywać, iż teren objęty tą decyzją podlega ochronie na mocy przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dotyczy to również aktu notarialnego z dnia 22 grudnia 2006 r., którego treści organ wydający decyzję nie znał. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie podstawy prawnej i motywów, jakimi się kierował Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Stanowi ono powtórzenie treści uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. Podkreślanie natomiast przez autora kasacji, iż uzasadnienie to w istocie stanowi powtórzenie oceny organów administracyjnych, samo w sobie jeszcze nie przesądza o takiej wadliwości, która uzasadniałaby uchylenie kontrolowanego w sprawie wyroku. Orzeczenie to poddaje się kontroli kasacyjnej, gdyż z jego uzasadnienia wynika, jakie stanowisko zajął Sąd, oceniając legalność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Za bezzasadny uznać ponadto należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., sprecyzowany w uzasadnieniu kasacji w odniesieniu do przestawionych w aktach administracyjnych aktów notarialnych z dnia 1 września 2006 r. i z dnia 21 czerwca 1994 r. oraz z dnia 22 grudnia 2006 r. W odniesieniu do dwóch pierwszych aktów słusznie wskazywały organy obu instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dotyczą one działek nie objętych postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu zlokalizowanego jedynie na działce nr [...]. Argumentacja strony skarżącej, iż z obu tych aktów notarialnych może wynikać, że teren objęty decyzją o pozwoleniu na budowę podlega ochronie, nie mogła zostać uwzględniona już chociażby z tego względu, że trudno przyjąć, aby o obowiązku zapewniania ochrony konserwatorskiej nad zabytkami mogły świadczyć zawarte tymi aktami umowy - odpowiednio sprzedaży nieruchomości sąsiednich oraz użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków. Sam zresztą autor kasacji zdaje się dystansować od swoich wypowiedzi, wskazując jedynie na możliwość takiej ochrony, bez wskazania jakichkolwiek, konkretnych postanowień zawartych w tych umowach, z których wynikałaby ochrona konserwatorska przedmiotowego obiektu, bądź też obszaru, czy też wskazania na jakiekolwiek akty administracyjne lub normatywne mocą, których działka nr [...] zostałaby poddana takiej ochronie. Przypomnieć także należy, iż kwestia zakresu obowiązywania tej ochrony była przedmiotem oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., skarżący zaś nie wykazali istnienia nowych dowodów, czy okoliczności (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), które mogłyby poddawać w wątpliwość prawidłowość ustalenia zawartego w tej decyzji. W odniesieniu do trzeciego z powyższych aktów notarialnych t.j. z dnia 22 grudnia 2006 r. przypomnieć należało, iż nie stanowiła wątpliwości ani Sądu pierwszej instancji, ani prowadzącego postępowanie wznowieniowe organu okoliczność faktyczna, komu przysługuje tytuł prawny do działki nr [...]. Została ona wykazana za pomocą księgi wieczystej, w której akt ten został ujawniony. Tym samym powyższa umowa nie stanowiła "nowej okoliczności faktycznej", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale powtórzenie dowodu, na okoliczność tego, co zostało już w postępowaniu ustalone. W konsekwencji powyższego, wobec nie podważenia legalności przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wydanych w sprawie decyzji administracyjnych w niniejszej kasacji, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.