III SA/Kr 201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu za okres od 23.11.2006r. do 30.11.2008r. kwoty 46 174,90 zł wraz z odsetkami tytułem dopłaty dla przedsiębiorcy M. P. z tytułu stosowania ulg ustawowych w regularnej komunikacji autobusowej na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że 28.12.2009r. i 8.03.2010r. wpłynęły pisma M. P. wykonującego regularne przewozy osób, w których przedsiębiorca wnioskuje o "wyrównanie moich strat poniesionych w przedmiocie dopłat do biletów ulgowych". W dniu 8.04.2010r. wszczęto postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie roszczeń przedsiębiorcy i ewentualną wypłatę zobowiązania. Przewoźnik określił kwotę roszczenia na 46.174,90 zł plus odsetki za okres od listopada 2006r. do końca 2008 r. Organ wskazał, że w dniu [...] 2005r. wydana została decyzja Marszałka Województwa nr [...] o cofnięciu zezwolenia nr [...] na linię komunikacyjną K - M od której przewoźnik złożył odwołanie. W dniu [...] 2006r. SKO wydało decyzję nr [...] podtrzymującą decyzję organu I instancji. W okresie od 23.11.2006r. do dnia 28.02.2007r. przewoźnik nie posiadał ważnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i nie powinien realizować działalności przewozowej. Zdaniem przewoźnika "(...) zezwolenie [...] nigdy nie straciło ważności, a decyzja o cofnięciu tego zezwolenia była nieważna od samego początku" co jakoby miał potwierdzać wyrok WSA w Krakowie. Za okres 23.11.2006r. - 31.12.2006r. dopłaty zostały wstrzymane z powodu braku posiadania przez przewoźnika ważnego zezwolenia jako konsekwencja uprawomocnienia się decyzji SKO- przez co nie spełniony zastał warunek zawarty w art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. W dniu 8.03.2007 r. przewoźnik wystąpił pismem w którym wyraził akces do zawarcia umowy na dopłaty za rok 2007 jednak nie dołączył dokumentów wymaganych do wniosku o przygotowanie umowy na refundowanie kosztów poniesionych z tytułu stosowania ulg ustawowych. Pomimo braku podstaw do rozliczenia dopłat tj. zawarcia z Zarządem Województwa umowy na dopłaty na podstawie art. 8a ust. 4 pkt 3 przewoźnik przesyłał comiesięczne rozliczenia za okres od 23.11.2006r. do 30.11.2008r. W dniu 7.12.2007r. przewoźnik złożył wniosek o zawarcie umowy o dopłaty nie przedstawiając dokumentów potwierdzających spełnienie warunków zawartych w art. 8a ust. 4 ustawy o dopłatach, również w korespondencji w okresie od listopada 2006 do maja 2010r. - przedsiębiorca nie przedstawiał dokumentów uprawniających do zawarcia z nim umów na dopłaty za lata 2007-2008. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11.03.2008r. sygn. III SA/Kr 85/07 oddalił skargę M. P. na decyzję nr [...] z dnia [...] 2006 w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13.02.2009r. II GSK 755/08 uchylił powyższy wyrok. W dniu 13.02.2009r. wyrokiem WSA w Krakowie III SA/Kr 366/09 uchylone zostały wszystkie poprzednie decyzje a sprawa została skierowana do organu I instancji do ponownego rozpoznania. Przedsiębiorca w okresie od 11.03.2008r. do 13.02.2009r. również nie posiadał żadnego zezwolenia a więc nie miał podstaw do realizowania przewozów oraz rozliczania dopłat. Dokumentacja przekazywana przez przewoźnika w latach 2007 i 2008 nie wyjaśniała jakie rozstrzygnięcia podejmowały sądy a składane wnioski posiadały błędy formalne uniemożliwiające podpisanie z przewoźnikiem umowy o dopłaty. Przewoźnik określił wielkość roszczenia na kwotę 46174,90 zł będącą sumą z raportów miesięcznych składanych przez przewoźnika w okresie od 23.11.2006r. do 30.11.2008r. Organ stwierdził, że podstawą wypłaty 46 174,90 zł wraz z odsetkami, jako dopłaty do przewozów z tytułu stosowania ulg ustawowych na podstawie art. 8a ust 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przewozów środkami publicznego transportu zbiorowego jest posiadanie zawartej z Zarządem Województwa umowy na dopłaty. M. P. pomimo składania wniosków nigdy nie dopełnił warunków formalnych do zawarcia takich umów. Przewoźnik nie posiadający umowy w latach 2007-2008 nie spełnia wymogów do wypłaty dopłat o których mowa w art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych w przepisach prawa materialnego do rozstrzygnięcia sprawy objętej wnioskiem strony w drodze decyzji administracyjnej (tj. do wydania decyzji o przyznanie dopłaty lub też w zależności od wyników postępowania do wydania decyzji o odmowie przyznania dopłaty). Skoro w sprawie organ nie ma podstawy prawnej do zajmowania merytorycznego stanowiska w kwestiach objętych wnioskiem przez rozstrzyganie decyzją administracyjną, należało umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 k.p.a. M. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił naruszenie przez organ art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Wniósł o anulowanie decyzji, oraz o nakazanie organowi uzupełnienie umów na dopłaty za lata 2007 i 2008 i wypłatę należnych dopłat oraz ustawowych odsetek. Podniósł, że Marszałek Województwa wstrzymał wypłatę dopłat za okres od 23.11.2006 r. oraz odmówił zawarcia umowy na dopłaty na lata 2007 i 2008 r. powołując się na cofnięcie zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych na linii K - M. Pominięty został jednak fakt wstrzymania wykonalności decyzji o cofnięciu zezwolenia przez WSA w Krakowie w dniu 28.2.2007 r. Postanowienie to oznaczało, że zezwolenie na wykonywanie przewozów nr [...] jest nadal ważne aż do wydania prawomocnego wyroku w tej sprawie. Miał więc prawo do korzystania z dopłat do ulg. W dniu 7.3.2007r. wystąpił, więc ponownie o zawarcie umowy na dopłaty do ulg. Otrzymał jednak odpowiedź odmowną. Organ wskazał, że powodem wstrzymania dopłat jest uprawomocnienie się decyzji SKO. Decyzja ta zdaniem skarżącego nie uprawomocniła się. Skarżący podniósł, iż zarzuca mu się nie dopełnienie formalnych warunków we wnioskach o zawarcie umów o dopłaty. Wskazał, że jego wnioski dotyczą zezwolenia nr [...] na linię komunikacyjną K - M. Zestawienia dopłat do ulg przedstawiane co miesiąc były identyczne, jak te z poprzednich lat i nie były nigdy kwestionowane. Jeśli wnioski o zawarcie umowy były niekompletne, to obowiązkiem organu zgodnie z k.p.a., jest wezwanie do uzupełnienia brakujących dokumentów. Takiego wezwania nigdy nie było. Nie zgodził się z twierdzeniem, że organ nie wiedział, na jakiej linii komunikacyjnej prowadzi działalność przewozową. Od 1997 r. prowadzi ją na jednej trasie K - M i od początku wprowadzenia dopłat do biletów ulgowych otrzymywał takie na tej samej trasie, przy stosowaniu tych samych kas fiskalnych. W pismach, w których odmawiano prawa do korzystania z dopłat, Urząd Marszałkowski stwierdzał, że zawarcie umów odkłada do czasu otrzymania prawomocnego wyroku sądowego. Z tej obietnicy rok po prawomocnym wyroku, wycofał się. Wniosek o wypłatę zaległych ulg skarżący złożył 30.12.2009 r. Przez 8 miesięcy przekroczono terminy wynikające z k.p.a. zarówno, co do formy jak i treści odpowiedzi na wniosek skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 listopada 2010r. znak: [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy- na podstawie art. 8a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 listopada 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w trakcie której pełnomocnik Marszałka Województwa wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia roszczenia M. P. Jedną z przesłanek do wypłaty dopłat jest zawarcie odpowiedniej umowy z samorządem województwa oraz posiadanie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób. Taka umowa nie została zawarta, a nie ma możliwości jej zawarcia z mocą wsteczną. M. P. wyjaśnił, że nie występował do sądu powszechnego z żądaniem zobowiązania Marszałka Województwa do zawarcia umowy o dotację z tytułu realizowanych przewozów osób. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4. Artykuł 8a ust. 4 ustawy stanowi, że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. Z dokumentów jak również z wyjaśnień strony i pełnomocnika Marszałka Województwa wynika, że w latach 2007 i 2008 r. nie zostały z przedsiębiorcą M. P. zawarte umowy o których mowa w art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. M. P. w trakcie rozprawy administracyjnej wyjaśnił również, że nie występował do sądu powszechnego z żądaniem zobowiązania Marszałka Województwa do zawarcia umowy o dotację z tytułu realizowanych przewozów osób. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 8a ustawy nie stanowi podstawy nie tylko do władczego działania organu administracji publicznej, w postaci wydania w kwestii dopłat postanowienia czy decyzji ale też podstawy do jakiegokolwiek działania organu, które mogłoby stanowić formę działania organu w sferze prawa administracyjnego. Nie istnieje, bowiem przepis prawa będący podstawą do wydania, w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnej. Działania organu w formie decyzji nie można domniemywać, musi być ona wyraźnie przewidziana w przepisach prawa. Zgodnie z art. 104 k.p.a. przez pojęcie załatwienia sprawy administracyjnej należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. jest to rozstrzygnięcie indywidualnej (podwójnie konkretnej: co do sytuacji i co do adresata) sprawy administracyjnej, podjęte przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej (z zasady prawa materialnego), która to norma dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej. Artykuł 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego wskazuje, że warunkiem przekazania dopłat jest m.in. zawarcie umowy między przewoźnikiem a organem samorządu terytorialnego, niemniej jednak nie ingeruje w jej treść poza wskazaniem ogólnie przedmiotu umowy. Zatem przepis ten pozostawia swobodę w kształtowaniu treści umowy. Wniosek o wypłatę zaległych dopłat złożony przez skarżącego nie stanowi podania, którym następuje wszczęcie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Należności te nie są bowiem należnościami o charakterze administracyjno-prawnym, lecz o charakterze cywilnoprawnym. Zatem do zajęcia stanowiska w przedmiocie braku zawarcia przez samorząd województwa umów określających zasady przekazywania dopłat oraz w przedmiocie braku wypłaty dotacji na rzecz strony, właściwym jest sąd powszechny. Roszczenie ma podłoże cywilnoprawne i należy go dochodzić przed sądem cywilnym. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną w tym szerokim znaczeniu prowadzi do umorzenia postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądowym przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie. M. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 2 i 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, przez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że z uwagi na uchybienia jakimi było dotknięte ww. rozstrzygnięcie należało je uchylić w całości i orzec merytorycznie w sprawie bądź uchylić je i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ, 2) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w niedostatecznym rozważeniu odnoszących się do niego zarzutów zawartych w odwołaniu, znajdującym odzwierciedlenie w skąpym uzasadnieniu skarżonej decyzji, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. 3) art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., przez wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy przy jednoczesnym zaniechaniu poinformowania strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Ad. 1. Podniósł, że istniały podstawy do orzekania merytorycznego w sprawie. Wprawdzie art. 8a ustawy nie określa formy działania organu, ale podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tej formie stanowi art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. Pierwszy z ww. przepisów ustanawia domniemanie decyzyjnego załatwienia sprawy we wszystkich przypadkach w których przepisy prawa upoważniają organ do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. W sprawie art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów (...) wprost przyznaje samorządom województw, a w istocie z uwagi na treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - marszałkowi województwa, kompetencję do przekazywania przewoźnikom dopłat do przewozów z tytułu stosowania ulg ustawowych. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. organem administracji publicznej jest m.in. organ jednostki samorządu terytorialnego, a organem jednostki w myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest m.in. marszałek województwa. Zatem postępowanie w sprawie przyznania dopłaty jest postępowaniem toczącym się przed organem administracji publicznej. Sprawa o przyznanie dopłaty za przewozy, jako związana ściśle z posiadaniem zezwolenia na wykonywanie przewozów przez przewoźnika, przy uwzględnieniu ciążącego na samorządzie województwa obowiązku przekazania dopłat przewoźnikowi (art. 8a ust. 2 ustawy posługuje się stanowczym terminem stwierdzając, iż "samorządy województw przekazują") oraz przy uwzględnieniu ścisłego określenia w ustawie sposobu obliczania dopłaty należnej przewoźnikowi (art. 8a ust. 3 ustawy), jest sprawą administracyjną. Powyższego nie zmienia okoliczność, iż jednym z warunków przyznania dopłaty jest zawarcie umowy z samorządem województwa, bowiem jak wynika z art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy umowa ta ogranicza się do określenia jedynie zasad przekazywania dopłat przewoźnikom, przy jednoczesnym pozbawieniu stron umowy prawa swobodnego decydowania o zawarciu umowy. Skarżący wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2008 r. II CSK 28/08, w którym SN stwierdził, że "art. 8 "a" ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, kreuje obowiązek zawarcia przez samorząd województwa umowy o zasadach przekazywania dopłat, ponieważ bez tego obowiązku ustawowa zasada bezwzględnego przekazywania przez samorząd dopłat mogłaby zostać unicestwiona, czego nie sposób przyjąć. Wprawdzie zgodzić się trzeba, że od ustawodawcy można by wymagać wyraźnego sformułowania obowiązku samorządu województwa w rozważanym zakresie i odpowiadającego temu obowiązkowi prawa podmiotowego przewoźnika oraz wynikającego z tego roszczenia przewoźnika o zawarcie umowy, ale brak wykorzystania określonej techniki legislacyjnej nie stanowi przeszkody do przyjęcia zamiaru ustawodawcy jeśli daje się on odczytać drogą wykładni funkcjonalnej", jak i o wysokości dopłat. Zatem sprawa o przyznanie dopłat dla przewoźnika nie może być zaklasyfikowana do spraw cywilnych, albowiem w przeciwieństwie do tych ostatnich (opierających się na zasadzie swobody równouprawnionych stron, tak w zakresie samego podjęcia decyzji w przedmiocie zawarcia umowy, jak i ukształtowania jej treści) z uwagi na stanowczą treść przepisów prawa pozostawia ona jedynie wąską materię do regulacji stronom, a de facto organowi administracji, który w sposób władczy określa zasady przekazywania dopłat przewoźnikowi, co zarazem dowodzi, iż jest to typowa sprawa administracyjna charakteryzująca się brakiem równowagi stron i dominującą pozycją organu administracji publicznej rozstrzygającego w oparciu o normę kompetencyjną w sposób władczy o uprawnieniach jednostki w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepis ustawy przewiduje inną formę rozstrzygnięcia. W sprawie, zatem istniały podstawy do merytorycznego orzekania w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na milczenie ustawodawcy w przedmiocie formy rozstrzygnięcia należy przyjąć po myśli art. 104 § 1 k.p.a., że właściwa jest forma decyzji administracyjnej, albowiem w doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd dopuszczający przez wzgląd na ochronę praw jednostki i w celu ukrócenia praktyki polegającej na załatwianiu sprawy w innej formie domniemywanie załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (Komentarz do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego.) do czego nie doszło na skutek uchybień popełnionych przez organ I i II instancji, który powielił błędne rozumowanie organu I instancji zamiast orzec reformatoryjnie względnie kasatoryjnie. Ad. 2. Organ II instancji oparł się jedynie na ustaleniach organu I instancji, nie odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, co w konsekwencji spowodowało wydanie wadliwego rozstrzygnięcia naruszającego interes skarżącego. W szczególności nie odniósł się do zarzutu dotyczącego ważności zezwolenia pomimo, że jego posiadanie w myśl art. 8a ust. 4 ustawy jest jednym z warunków przyznania dopłaty o którą ubiega się skarżący. Skarżący posiadał w okresie za który dochodzi dopłat ważne zezwolenie, z uwagi na wniesienie odwołania a następnie wstrzymanie wykonania decyzji cofającej zezwolenie przez Sąd, co prowadzi do wniosku, iż spełniał warunki do zawarcia z nim przez samorząd województwa umowy o przekazywanie dopłat, której zawarcie przez organ administracji publicznej w przypadku gdy skarżący występuje ze stosownym wnioskiem i spełnia pozostałe dwa warunki do otrzymania dopłat, o których mowa w art. 8a ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy, jest, jak słusznie zauważył SN w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. (II CSK 28/08), obowiązkowe. Niczego nie zmienia w tym zakresie wskazywana przez organ I instancji okoliczność, iż wniesione przez skarżącego pisma posiadały braki formalne, albowiem w takim przypadku należało wezwać skarżącego stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia wskazanych braków we właściwym terminie, a nie wstrzymywać się ze szkodą dla interesów skarżącego z zawarciem umowy do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji cofającej zezwolenie. Nierozważenie powyższych zarzutów uniemożliwiło dokonanie właściwej oceny stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, które winno konwalidować błędy popełnione przez organ I instancji polegające na zaniechaniu zawarcia umowy ze skarżącym mimo ciążącego obowiązku w tym zakresie, przez zmianę decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącemu dopłat za okres od 23.11.2006 r. do 30.11.2008 r. w kwocie 46 174, 90 zł wraz z odsetkami. Ad. 3. Zaskarżona decyzja zapadła z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym nie powinno trwać dłużej niż miesiąc podczas, gdy decyzja zapadła prawie cztery miesiące po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a skarżący nie był wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., informowany o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie było to, że w latach 2007 i 2008 r. nie zostały z skarżącym przedsiębiorcą M. P. zawarte umowy o których mowa w art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r., nr 175, poz. 1440) samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4. Art. 8a ust. 4 ustawy stanowi, że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 89, poz. 804 i Nr 199, poz. 1671 oraz z 2003 r. Nr 137, poz. 1302 i Nr 149, poz. 1452), 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. Biorąc pod uwagę unormowania art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego, stwierdzić należy, że wskazany przepis nie stanowi podstawy nie tylko do władczego działania organu administracji publicznej, w postaci wydania w kwestii dopłat postanowienia czy decyzji, ale też podstawy do jakiegokolwiek działania organu, które mogłoby stanowić formę działania organu w sferze prawa administracyjnego. Nie istnieje, bowiem przepis prawa będący podstawa do wydania, w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że działania organu w formie decyzji nie można domniemywać, musi być ona wyraźnie przewidziana w przepisach prawa. Należy wyjść od przepisu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepis stanowi inaczej. Na gruncie tego przepisu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.11.2007 r., sygn. I OSK 1461/07 (LEX nr 417735): 1. Żeby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). 2. Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Bowiem na porządek prawny obowiązujący w danym miejscu i czasie składa się szereg przepisów o różnej randze, należących do wielu dziedzin prawa oraz różnej specyfice (normy materialne, proceduralne, czy tez ustrojowe). Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy w sprawie zapis nie nakazywał podejmować rozstrzygnięcia w zakresie dopłat w formie decyzji. Nie ustanawiał w ogóle obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w tej kwestii gdyż stanowił jedynie, że samorządy województw przekazują przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Skarżący wywodzi wbrew powyższemu, że artykuł 8a w/w ustawy to podstawa do ubiegania się przez niego o wypłatę dopłat wobec organu jakim jest marszałek województwa, co też przekłada się na jego stwierdzenie, że organ winien w oparciu o ten przepis rozstrzygnąć sprawę. Stwierdza generalnie, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Jest to błędny pogląd gdyż art. 8a jest skonstruowany w ten sposób, iż odsyłając w kwestii zasad przekazywania dopłat do umowy między samorządami województw a przewoźnikami, nie określa, że samorządy województw mają obowiązek przekazać przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, albo też nie określa, że przewoźnicy mają prawo do ubiegania się o dopłaty. A tylko i wyłącznie taka konstrukcja upoważniałaby do stwierdzenia, że przepis ten jest podstawą do rozstrzygnięcia w przedmiocie dopłat, nie tracąc z pola widzenia tego, że nie przewiduje w żadnym zakresie możliwości wydania decyzji. Podstawą do rozstrzygania praw i obowiązków stron w zakresie dopłat między przewoźnikiem a samorządem województwa, jak trafnie wskazały organy obu instancji, jest umowa między tymi podmiotami. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że umowa stanowi wyraz dyktatu organu administracyjnego wobec przewoźnika gdyż po pierwsze jest warunkiem otrzymania dopłat wskazanym przez ustawę a z drugiej strony jej treść narzucona jest przez organ administracyjny, co oznacza brak równości stron cechującej stosunek administracyjno - prawny a więc w sumie bardziej nosi cechy stosunku administracyjno - prawnego. Art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego rzeczywiście wskazuje, że warunkiem przekazania dopłat jest m.in. zawarcie umowy między przewoźnikiem a organem samorządu terytorialnego, niemniej jednak nie ingeruje w jej treść poza wskazaniem ogólnie przedmiotu umowy. Zatem przepis ten pozostawia swobodę w kształtowaniu treści umowy. W konsekwencji roszczenie skarżącego w zakresie dopłat między przewoźnikiem a samorządem województwa jako wynikające z określonej treści umowy ma podłoże właśnie cywilnoprawne i należy je rozpatrywać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeksu cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.) i należy go dochodzić przed sądem powszechnym. W tym zakresie pogląd organów w całej rozciągłości Sąd podziela. Tak samo należy się odnieść do trafności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wniosek o wypłatę zaległych dopłat złożony przez skarżącego nie stanowi podania, którym następuje wszczęcie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Należności te nie są, bowiem należnościami o charakterze administracyjno-prawnym, lecz o charakterze cywilnoprawnym. Zatem do zajęcia stanowiska w przedmiocie braku zawarcia przez samorząd województwa umów określających zasady przekazywania dopłat oraz w przedmiocie braku wypłaty dopłaty na rzecz strony, właściwym jest sąd powszechny. Roszczenie ma podłoże cywilnoprawne i należy go dochodzić przed sądem cywilnym. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną w tym szerokim znaczeniu prowadzi do umorzenia postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Biorąc pod uwagę powyższe trafnie Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie zwrotu za okres od 23 listopada 2006 r. do 30 listopada 2008 r. kwoty 46 174,90 zł wraz z odsetkami tytułem dopłaty dla przedsiębiorcy M. P. z tytułu stosowania ulg ustawowych w regularnej komunikacji autobusowej. Nie był w tej sytuacji trafny zarzut, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego ważności zezwolenia pomimo, że jego posiadanie w myśl art. 8a ust. 4 ustawy jest jednym z warunków przyznania dopłaty o którą ubiega się skarżący. Należy zauważyć, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniósł o anulowanie decyzji, oraz o nakazanie Marszałkowi uzupełnienie umów na dopłaty za lata 2007 i 2008 i wypłatę należnych dopłat oraz ustawowych odsetek. W powiązaniu z tym zarzutem i wnioskiem pozostaje zarzut sformułowany w skardze, że nierozważenie powyższych zarzutów uniemożliwiło dokonanie właściwej oceny stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, które winno konwalidować błędy popełnione przez organ I instancji polegające na zaniechaniu zawarcia umowy ze skarżącym mimo ciążącego obowiązku w tym zakresie, przez zmianę decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącemu dopłat wraz z odsetkami. Powyższe wskazuje, że skarżący w istocie upatruje możliwości zobowiązania organu do zawarcia umowy o której art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w ramach postępowania administracyjnego. Jest to stanowisko błędne. Przedmiotem sprawy wynikającym z wniosku skarżącego było żądanie zwrotu kwoty 46 174,90 zł wraz z odsetkami tytułem dopłaty z tytułu stosowania ulg ustawowych w regularnej komunikacji autobusowej. Jak już wskazano zobowiązanie organu do zawarcia umowy o której mowa we wskazanym przepisie może podlegać rozpoznaniu wyłącznie w drodze sporu rozstrzyganego przed sądem powszechnym jako roszczenie cywilnoprawne, a nie w drodze decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut wydania decyzji po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. W tym zakresie prawidłowo Kolegium wskazało, że akta sprawy wpłynęły do Kolegium w dniu 5 września 2010 r., skarżący w dniu 19 października 2010r. złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy, która została wyznaczona na dzień 25 listopada 2010 r., a decyzja została wydana w dniu 26 listopada 2010 r. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.