II SA/Wa 1385/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Zarządu [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], którym to postanowieniem odmówiono Z. Z. wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. W motywach uzasadnienia organ podał, że do rozpoznania wniosku zobowiązany został wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 139/10. Wskazując na treść art. 217, 218, 219 k.p.a. organ stwierdził, że brak jest podstaw do poświadczenia okoliczności, żądanych przez wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. Stwierdził, że z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu nie wynika by Z. Z. był osobą uprawnioną do zakwaterowania w lokalu na warunkach określonych ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Nadto uznał, że skarżący domaga się dokonania wykładni prawa tzn. stwierdzenia przez organ jego uprawnień, których nie posiada. Organ wyjaśnił, że zaświadczenie nie może stanowić wykładni prawa, gdyż nie przyznaje i nie stwierdza obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie określonego uprawnienia lub obowiązku, który został już wcześniej ustalony. Zaświadczenie nie tworzy, ani nie znosi żadnego stosunku prawnego. Istotą zaświadczenia nie może być ocena, ani weryfikacja faktów czy stanów prawnych, lecz informacja znana organowi administracji na podstawie prowadzonych ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeżeli zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że skoro problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W konkluzji stwierdził, iż żądanie skarżącego ma na celu wymuszenie na organie dokonania wykładni prawa, stwierdzenie uprawnień, których wnioskodawca nie posiada. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z. Z. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień skarżący wywodził, że posiada prawa nabyte do korzystania z zasobów mieszkaniowych MSWiA. Wyjaśniał, że prawo to posiada na mocy decyzji Dowódcy Oddziału [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Nadto, że prawo to zostało zrealizowane poprzez przydział kwatery, która od dnia [...] lutego 2004 r. stanowi własność osoby fizycznej. Skarżący wskazał też na inne nabyte prawa, uzasadniające wydanie zaświadczenia: prawo do renty inwalidzkiej, emerytury policyjnej, emerytury wojskowej, posiadanie kwatery stałej przed utworzeniem Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż podstawową i zasadniczą kwestią w sprawie była treść wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2007 r. We wniosku skarżący domagał się "zaświadczenia stwierdzającego fakt, że od [...] lutego 2004 r. jako osoba uprawniona do zakwaterowania na warunkach określonych ustawą o zakwaterowaniu SZRR – nie jest zakwaterowany w lokalu będącym w zasobach Zarządu [...]". Stwierdzić należy, iż skarżący ustalił wzór – jakiej treści zaświadczenia oczekuje od organu. Tak sformułowany wniosek wiązał organ i uniemożliwiał jego modyfikację, bowiem modyfikacja wniosku oznaczałaby w istocie wydanie zaświadczenia o odmiennej treści (niż żądana). W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek sprowadza się w istocie do dokonania wykładni prawa, tj. ustalenia czy skarżący posiada i na jakiej podstawie - z tytułu pełnienia służby w formacji wojskowej, policyjnej, Straży Granicznej - prawo do lokalu z zasobów MSWiA. Nadto skarżący domaga się, w trybie zaświadczeniowym, przesądzenia na jakiej podstawie prawnej uprawnienie takie posiada. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale II Kodeksu wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 - 126), przepisy dotyczące zażaleń ( art. 141 - 144). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym miejscu przywołać należy uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 48/09, w którym Sąd stwierdził, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. w zbiorze Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem. Niewątpliwie wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby analizy uprawnień skarżącego do kwatery i przesądzenia o podstawie prawnej takich uprawnień. W istocie żądanie skarżącego należy zakwalifikować jako żądanie analizy zmian statusu skarżącego, jego uprawnień do lokalu z tytułu służby w poszczególnych formacjach. Rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach drogą zaświadczenia, w ocenie Sądu, jest niedopuszczalne. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Nie można zatem uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.