II SA/Wa 1208/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Maria Werpachowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę +Sygn. akt II SA/Wa 1208/11 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 1992 r. w sprawie zaliczenia J. Z. wysługi lat na dzień [...] grudnia 1991 r. W uzasadnieniu podano, iż wskazanym rozkazem nr [...] wydanym na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179) Komendant [...] Policji zaliczył J. Z. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wymiarze: w Policji – 15 dni, w Wojsku Polskim – 6 lat, 5 miesięcy i 25 dni, inne okresy – 1 rok, 8 miesięcy i 12 dni. Łącznie 8 lat, 2 miesiące i 22 dni. W wyniku analizy akt osobowych policjanta stwierdzono błędne zaliczenie wysługi lat, w związku z czym Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2008 r. określił J. Z. na dzień [...] października 2008 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 21,5%. Od powyższego rozkazu personalnego strona odwołała się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który mając za podstawę art. 65 k.p.a., postanowieniem z dnia 28 października 2008 r. przekazał odwołanie Komendantowi Głównemu Policji, jako organowi właściwemu w sprawie. Po przekazaniu, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Wydana decyzja stała się przedmiotem skargi J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 343/09 stwierdził jej nieważność z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Jednocześnie Sąd uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. przekazujące odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania J. Z., decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżącemu błędnie zaliczono do okresu wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, okres prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które to zaliczenie dopuszczałyby. W wyniku skargi J. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 480/10 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał m.in., że skorygowanie błędnie ustalonych okresów składkowych może nastąpić jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Sąd zauważył również, iż ewentualnych zmian na niekorzyść skarżącego w przedmiocie wysokości uposażenia w powiązaniu z wysługą lat organy mogą dokonać jedynie w odpowiednim postępowaniu nadzwyczajnym. Wobec powyższego, Komendant Główny Policji pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. poinformował J. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził nieważność przedmiotowego rozkazu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odwołaniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji strona zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., przez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie art. 8 i 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i uzasadnienie decyzji w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów państwa, a także art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 80 k.p.a., poprzez wydanie skarżonego rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść strony oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo braku ku temu ustawowych przesłanek. Organ odwoławczy uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania spornego rozkazu personalnego, nie zawierały podstawy prawnej dla orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu okresów pracy policjanta przed przyjęciem do służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Art. 102 ustawy o Policji stanowił jedynie, że Minister Spraw Wewnętrznych określi zasady i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat, uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 41 z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów. Przepis § 69 ust. 1 stanowił, że do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów, zalicza się okresy służby w Policji. Ponadto do wysługi lat zalicza się również okresy wymienione enumeratywnie w katalogu wynikającym z ust. 2 wskazanego wyżej § 69 i są to okresy: - służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, - służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Straży Pożarnej, - służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej, - służby w Wojsku Polskim oraz Ludowym Wojsku Polskim, - działalności kombatanckiej, równorzędne i zaliczalne do okresów działalności kombatanckiej na zasadach określonych w odrębnych przepisach, - pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. Okresy pracy wykonywanej w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się, - pracy wykonywanej na podstawie umowy - o naukę zawodu, przyuczenia do określonej pracy lub odbywanie wstępnego stażu pracy - przed dniem 1 stycznia 1975 roku oraz pracy w celu przygotowania zawodowego, - prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), - pozostawania bez pracy z przyczyn określonych w art. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 roku o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 i Nr 64, poz. 391), - pobierania zasiłków, o których mowa w art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446) zgodnie z art. 17 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, ze skarżącemu błędnie zaliczono do okresu wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, okres prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które to zaliczenie dopuszczałyby. Prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324, z późn. zm.), jak też ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.) nie jest wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Jednocześnie organ stwierdził, że obowiązujące w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. przepisy nie przewidywały dla zaliczenia wysługi lat formy decyzji administracyjnej, zaś ustalenia dokonane tym rozkazem stanowiły czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia policjantowi wysługi lat. Wskazał, że w przypadku jeżeli przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako takie - podlega stwierdzeniu nieważności. Kolejną przesłanką wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiającą organowi administracji publicznej stwierdzenie nieważności decyzji, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia oraz zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy. W kontekście przywołanych regulacji uznał, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. został wydany także wbrew obowiązującym przepisom, które nie dawały możliwości wydawania decyzji w sprawach dotyczących zaliczenia do okresu służby funkcjonariusza Policji prowadzenia działalności gospodarczej ani możliwości zaliczenia takiego okresu do wysługi lat, a więc bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym uzasadnione było stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, stwierdzające nieważność tej decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1166/06). Organ podkreślił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka ma miejsce, bowiem J. Z., mimo braku prawnych możliwości, zaliczony został okres prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, co w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa. A zatem treść rozstrzygnięcia jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś wykazane naruszenie w sposób fundamentalny wpływa na sposób załatwienia tej sprawy. Bezsporne jest, że w wyniku mającego miejsce w tej sprawie naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że nie są one uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wniósł o uchylenie wydanej w sprawie decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji, zarzucając naruszenie wskazanych w odwołaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 343/09. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Oznacza to również związanie oceną prawną sądu administracyjnego. Sąd administracyjny orzekający zatem ponownie w sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić czy sporna kwestia zaliczenia skarżącemu okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji, mogła być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie (przyznanie czy zaliczenie) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Kwestia decyzji administracyjnej została określona w art. 104 k.p.a., według którego organ administracji publicznej co do zasady załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dla przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich elementów, jak: podstawa prawna (materialna i formalna) do wydania tego aktu oraz podmiot, którego strefa prawa i obowiązków będzie kształtowana tym indywidualnym aktem. Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie zawierają żadnej podstawy dla orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu pewnych okresów służby czy pracy przed podjęciem służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepisów takich nie zawiera też żadna inna ustawa. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. wydany na podstawie obowiązującego wówczas art. 6 ust. 5 ustawy o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179) stanowi jedynie, że komendanci wojewódzcy i rejonowi Policji są przełożonymi wszystkich policjantów na terenie swojego działania. Przepis ten był jedynie normą o charakterze kompetencyjnym i nie stanowił podstawy do zaliczenia skarżącemu wysługi lat na dzień 31 grudnia 1991 r. Zatem rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. wydany został bez podstawy prawnej i w związku z tym uzasadnione było stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przyjęte w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, stwierdzające nieważność rozkazu personalnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o niezaliczenie skarżącemu przez organ okresu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej to zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zarówno przepisy powołanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dają podstaw prawnych do zaliczenia tego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia z 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się poza okresami wskazanymi w tym przepisie również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Wskazać jednak należy, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm. ), jak też ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Przy nawiązaniu stosunku pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest także pracownikiem. Pracownikiem stosownie do art. 2 Kp jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa. Nakaz, wyrażony w przepisie art. 7 k.p.a., załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, to jest decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje, jak w niniejszej sprawie, obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Wbrew zarzutom skargi organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i jego ocenę przedstawił w obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.