II SA/Bd 1072/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia[...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (określany dalej jako "Inspektor Powiatowy"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwanej w skrócie "Prawem budowlanym"), nakazał skarżącej L. M. M. rozbiórkę ogrodzenia na długości ok. 90 m, wzdłuż działki nr [...] w m. P., wykonanego z siatki rozpiętej na metalowych słupkach o wysokości 1,90 m, oraz bramy wjazdowej dwuskrzydłowej wraz z fragmentem siatki stalowej o wysokości 1,90 m, zamykających dostęp do w/w nieruchomości gruntowej od strony rowu melioracyjnego. Organ ustalił, że skarżąca w dniu 7 listopada 2008 r. wystąpiła do Starosty T. o wyrażenie zgody na wykonanie bram wjazdowych obrębie działki nr [...] i ogrodzenia z siatki powlekanej na słupkach metalowych wzdłuż granicy z działką nr [...] (aktualnie noszącą nr [...]). Starosta T. decyzją z dnia [...] nr [...] zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych wnioskiem z dnia 7 listopada 2008 r. Sprzeciw ten utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...]. Sprzeciw wobec planowanej inwestycji został wniesiony z uwagi na naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. w jednostce strukturalnej P., uchwalonego uchwałą Rady Gminy Ł. z dnia 29 września 2006 r., nr XLVIII/218/06, zgodnie z którymi teren działki nr [...] został przeznaczony pod drogę publiczną. W wyniku kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] w dniu 10 lipca 2009 r. stwierdzono, że skarżąca wykonała wzdłuż działki nr [...] na długości ok. 90 m ogrodzenie z siatki rozpiętej na metalowych słupkach o wysokości 1,90 m, a ponadto wykonała dwie bramy wjazdowe dwuskrzydłowe wraz z fragmentami siatki stalowej o łącznej długości 7,3 m i 7,75 m, zamykające dostęp do działki nr [...] odpowiednio od strony ulicy L. (dz. Nr [...]) i od strony rowu melioracyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m dla swej realizacji wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Mając na uwadze okoliczność, że fragment spornego ogrodzenia umiejscowiony został od strony ulicy L. (dz. nr [...]), całość zamierzenia inwestycyjnego poddana była reglamentacji administracyjnoprawnej w postaci obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wskazując na powyższe Inspektor Powiatowy stwierdził, iż wykonane przez skarżącą na działce nr [...] roboty budowlane, pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, stanowią samowolę budowlaną. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przy zastosowaniu procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu inwestycji zrealizowanej przez skarżącą nie da się pogodzić z funkcją terenu przewidzianą w planie miejscowym. Drogi publicznej nie mogą, jak w analizowanym przypadku, zamykać bramy wjazdowe, nie można również sytuować w jej obrębie ogrodzenia z siatki. Organ zwrócił uwagę, że konsekwencją przyjętych w planie miejscowym rozwiązań komunikacyjnych, dotyczących m.in. działki nr [...], było przejęcie z mocy prawa na własność Gminy Ł. z przeznaczeniem pod drogę działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], o czym rozstrzygnięto decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, działek nr [...] i [...] w m. P. Powyższe dowodzi, że przyjęte w planie miejscowym założenia są wprowadzane w życie. Natomiast jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 lutego 2010 r. (sygn. akt II OW 27/09) – budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu zagospodarowania przestrzennego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającej na realizacji obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego); w takim wypadku znajduje odpowiednie zastosowanie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Inspektor Powiatowy zaznaczył, iż w decyzji pominięto sprawę wykonanej przez stronę bramy wjazdowej dwuskrzydłowej wraz z fragmentem siatki stalowej o łącznej długości 7,3 m zamykającej dostęp do działki nr [...] od strony ulicy L. (dz. Nr [...]), albowiem w dacie orzekania wspomniany fragment ogrodzenia już nie istniał. Od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji skarżąca odwołała się do Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (określanego dalej jako "Inspektor Wojewódzki"). Skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 12 stycznia 2009 r. Inspektor Powiatowy poinformował ją, iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną ani innym miejscem publicznym, więc budowa ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] o wysokości do 2 m nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie podlega zgłoszeniu w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast stosownie do wcześniejszych żądań organu dokonała rozbiórki płotu i bramy od strony ul. L. Decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest naruszenie przez inwestora przepisów Prawa budowlanego poprzez wykonanie na przedmiotowej działce ogrodzenia wraz z bramami wjazdowymi pomimo skutecznie (terminowo) wniesionego sprzeciwu przez organ architektoniczno - budowlany do złożonego wniosku o zamiarze wykonania robót budowlanych. Roboty budowlane wykonane pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ stanowią samowolę budowlaną. Odnośnie wyjaśnień skarżącej, iż dokonując stopniowej rozbiórki jednej z bram wjazdowych tj. bramy zamykającej dostęp do działki nr [...] od strony ul. L., "spełniła wszystkie warunki" Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że początkowo organ miał na uwadze przede wszystkim niezgodność części zamierzenia inwestycyjnego z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczącym obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi budowy m.in. ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości do 2,20 m. Okazało się jednak, iż nieruchomość, na której został zrealizowany zamiar inwestycyjny skarżącej, położona jest na terenie, który zgodnie z § 12 uchwały nr XLVIII/218/06 Rady Gminy Ł. z dnia 29 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. w jednostce strukturalnej P. przeznaczony został pod drogi publiczne, dojazdowe. Teren ten został oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem KD3. Z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie dokonanej inwestycji nie można pogodzić z funkcją terenu przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem ogrodzenie przebiega w planowanej drodze, która nie może być zamykana bramami wjazdowymi. Dlatego też należało wziąć pod uwagę całość zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego i objąć postępowaniem zmierzającym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem całość wykonanych robót. Na ostateczną decyzję Inspektora Wojewódzkiego L. M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: — art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; — art. 7, 9, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, które było prowadzone w innym zakresie niż wydana decyzja; — art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Powołując w/w zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi inwestorka podniosła, iż prace związane z budową ogrodzenia na działce nr [...] wykonała ze względu na ciążący na niej jako właścicielu obowiązek zabezpieczenia tej nieruchomości, w interesie osób, które uzyskały na niej prawo służebności, stąd nie można w rozpatrywanym przypadku mówić o samowoli budowlanej. Celem tej inwestycji nie było zablokowanie dostępu do okolicznych działek. Roboty budowlane zrealizowano po uprzednim zgłoszeniu zamiaru ogrodzenia działki, które nastąpiło ze względu na fakt, że część ogrodzenia miała zostać wzniesiona na granicy z gruntami gminnymi stanowiącymi drogę publiczną. Ogrodzenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w związku z pozytywnym stanowiskiem Starosty T., który w piśmie z dnia 12 stycznia 2009 r. wskazał, że budowa ogrodzenia o wysokości do 2 m objętego zgłoszeniem zlokalizowana jest na działce nr [...] od strony działki nr [...], która nie jest drogą publiczną ani innym miejscem publicznym, więc nic wymaga pozwolenia na budowę, ani nie podlega zgłoszeniu w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w czasie toczącego się wiele lat postępowania żądano od niej wyłącznie usunięcia bramy wjazdowej wraz ze słupkami i częścią siatki, co niezwłocznie wykonała. Natomiast decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał rozbiórkę ogrodzenia na całej długości 90 m, mimo że ogrodzenie to nie było przedmiotem prowadzonego postępowania, a jego budowa nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia. Zarzucono ponadto, że organ powołał się na niemożność pogodzenia inwestycji z funkcją terenu przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zauważając przy tym, iż gmina nie podejmuje stosownych działań w celu nabycia przedmiotowej działki, a na właścicielce nadal ciążą obowiązki i odpowiedzialność przewidziane w Kodeksie cywilnym i innych przepisach. Skarżąca podniosła, że przywołane przez organ orzeczenie NSA dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcia negatywnego sporu kompetencyjnego między organami administracji publicznej w zupełnie odmiennym stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na stan faktyczny, który był przedmiotem oceny organu w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy – po dokonaniu zgłoszenia (co do którego został zgłoszony sprzeciw) – skarżąca wzniosła ogrodzenie z dwoma bramami. Część tego ogrodzenia wraz z jedną bramą została wzniesiona od strony drogi publicznej – ul. L. Pozostała część ogrodzenia wraz z drugą bramą (od strony rowu melioracyjnego), o wysokości 1,90 m, oddziela działkę skarżącą od sąsiednich działek nie będących drogami lub innymi miejscami publicznymi. Powyższe rozróżnienie (na część ogrodzenia od strony drogi publicznej i część ogrodzenia o wysokości 1,90 m od strony nieruchomości nie będących miejscami publicznymi) ma znaczenie w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Tak więc wzniesienie ww. ogrodzenia (w tym bramy) w części od ul. L. wymagało zgłoszenia, natomiast nie wymagała zgłoszenia budowa pozostałej części ogrodzenia. Mając na względzie treść cytowanego przepisu, sprzeciw, jaki został zgłoszony przez Starostę T. (utrzymany w mocy przez Wojewodę [...]) ma to znaczenie, iż wzniesienie przez skarżącą ogrodzenia (w tym bramy) od strony ul. L. było samowolą budowlaną. Jednakże w kontrolowanej sprawie ta część ogrodzenia w istocie nie jest problemem, gdyż została ona dobrowolnie rozebrana przez skarżącą (co jasno wynika ze zdjęć k. 44 akt organu I instancji w porównaniu do zdjęć wcześniejszych k. 40, k. 37). Problemem w sprawie jest natomiast możliwość orzeczenia o rozbiórce pozostałej części ogrodzenia tj. ogrodzenia, o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, nieznajdującego się od strony miejsc publicznych. Jak wynika z ww. art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego taki obiekt budowlany nie wymaga zgłoszenia. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednakże, że wzniesienie tego rodzaju obiektu budowlanego pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji. Jak stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten wprowadza zatem zasadę, że roboty budowlane nie mogą zostać rozpoczęte bez stosownego pozwolenia. Wskazane art. 28 – 31 wprowadzają wyjątki od tej zasady, tj. od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Szczegółowy katalog zwolnień od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę określa art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 31 Prawa budowlanego. W części przypadków, które zostały objęte zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ustawodawca wymaga, aby przed rozpoczęciem robót budowlanych (w tym w postaci budowy) nastąpiło zgłoszenie. Katalog takich przypadków zawiera art. 30 Prawa budowlanego. Jednakże część robót budowlanych (budów) wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego jako te, dla których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, nie została objęta obowiązkiem zgłoszenia. W rezultacie Prawo budowlane przewiduje trzy możliwe przypadki prowadzenia robót budowlanych: — roboty budowlane, które mogą być rozpoczęte po uzyskaniu pozwolenia na budowę, — roboty budowlane, które mogą być rozpoczęte po wyczerpaniu procedury ich zgłoszenia, — roboty budowlane, dla których rozpoczęcia nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Istotne jest jednakże to, iż niezależnie od tego, w którym ze wskazanych sposobów może dojść do rozpoczęcia robót budowlanych, każdy obiekt budowlany mający być rezultatem tych robót musi spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazany przepis określa bowiem wymogi odnośnie obiektu budowlanego niezależnie od ww. sposobów rozpoczęcia robót budowlanych. Jednym z warunków określonym w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego jest konieczność budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach. Przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Wymogi przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, muszą zatem spełniać także obiekty budowlane nie objęte reglamentacją w postaci wymogu pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Niezachowanie tych wymogów oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną w postaci wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych lub nakazem rozbiórki, w trybie określonym w art. 51 art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. Pogląd o możliwości orzekania (w tym w postaci nakazu rozbiórki) w stosunku do obiektów budowlanych nie objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wznoszonych m.in. niezgodnie z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, w orzecznictwie sądów administracyjnych był wypowiadany nie tylko przy okazji rozstrzygania sporów kompetencyjnych (ww. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09), ale w wyrokach z dnia 21 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1422/09), z dnia 13 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1313/10) i z dnia 25 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 150/10). Należy przy tym zauważyć, że przepisy prawa budowlanego nie uzależniają orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego wzniesionego niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego od tego, czy ów plan jest realizowany przez gminę lub inny podmiot. Orzeczenie o rozbiórce należy do organu nadzoru budowlanego, który nie jest w tym względzie związany ewentualnym poglądem organu architektoniczno – budowlanego, jakim jest Starosta T. Co więcej - w przedmiotowej sprawie pismo Starosty z dnia 12 stycznia 2009 r. nie wypowiadało się w kwestii tego, czy przedmiotowe ogrodzenia jest samowolą budowlaną, ale zawierało jedynie pogląd, iż nie wymaga ono zgłoszenia. Jak wynika z powyższych rozważań – pogląd ten nie oznacza, że samowola budowlana nie zaistniała. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy zdaniem Sądu zasadne było orzeczenie o rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia w związku ze stwierdzoną niezgodnością z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie zaś podnoszonych przez skarżącą argumentów, iż bez przedmiotowego ogrodzenia niemożliwa jest ochrona jej własności a ponadto ochrona osób trzecich przed niebezpieczeństwem wynikającym z istnienia stawu, należy stwierdzić, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla orzekania o zgodności z prawem wzniesionego obiektu budowlanego. Okoliczność ta może natomiast mieć wpływ na zasadność roszczenia skarżącej względem gminy, która uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego zawierający zapisy uniemożliwiające dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, wymagający zabezpieczenia nieruchomości poprzez wzniesienie ogrodzenia. Podstawą takiego roszczenia jest art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosownie do którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Ani przepisy Prawa budowlanego, ani cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadniają natomiast możliwości orzekania o rozbiórce ogrodzenia od zasadność ww. roszenia. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.