II OSK 1685/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2385/09 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2385/09, oddalił skargę D. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na wniosek B. i J. D. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] ([...]) w P. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w dniu 13 stycznia 2004r. przeprowadzono wizję na gruncie, w trakcie której ustalono, iż na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] ([...]) w P. prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego, która polegała na dobudowie dodatkowej części mieszkalnej o wym. 2,4 x 7,4 m i 2,8 x 4,6 m. Roboty budowlane zostały rozpoczęte bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. organ powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni stosownej dokumentacji umożliwiającej legalizację wykonanych robót. Inwestor w dniu 21 czerwca 2004r. zwrócił się do organu powiatowego o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów o 1 miesiąc, a następnie w dniu 3 sierpnia 2004r. złożona została część dokumentacji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W dniu 27 października 2004r. inwestor ponownie zwrócił się o przedłużenie terminu o kolejne 30 dni. Zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2004r. obowiązku, dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. nakazał D. G. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy w/w budynku mieszkalnego. D. G. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Odwołanie od w/w decyzji złożyła D. G., wnosząc o jej uchylenie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazując, że w myśl art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.11.2005r., sygn. akt. II SA/Wa 1764/05). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. uzależniona jest od uzyskania wyraźnej zgody stron na taką zmianę. Wiąże się to bezpośrednio z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 k.p.a. - trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgoda na zmianę decyzji ostatecznej winna być wyrażona przez wszystkie strony postępowania zakończonego tą decyzją (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.05.2000r., sygn. akt IV SA 890/98). Organ wskazał, że D. G. w dniu 30 października 2008 r. złożyła wniosek o zmianę ostatecznej decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia 16 lipca 2009 r. zwrócił się w niniejszej sprawie do B. i J. D. z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na uchylenie w/w decyzji. W odpowiedzi pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. strona nie wyraziła zgody na zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. i uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. nakazującej D. G. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczo-prawną zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może być tutaj mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony. B. i J. D. wprost i wyraźnie, poprzez złożenie stosownego oświadczenia organowi administracji, odmówili udzielenia zgody. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do Sądu D. G. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniesionego przez nią odwołania, w którym podnosiła, że rozbiórka ma dotyczyć dwóch odrębnych części budynku — to jest części dobudowanej (a zatem stanowiącej rozbudowę) oraz części wejściowej do budynku — to jest przebudowanej, istniejącej od lat werandy. Zdaniem strony organ naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nie wyczerpanie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem strony, organ nie zastanowił się, czy zgoda B. i J. D. w ogóle jest obligatoryjna do uchylenia decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki samowolnie dokonanej rozbudowy i przebudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł się o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że brak zgody wyrażony w sposób wyraźny stanowi wystarczającą przesłankę odmowy uchylenia decyzji objętej wnioskiem. W związku z tym, że sprzeciw w kwestii uchylenia decyzji przez B. i J. D. nie był ani dorozumiany, ani domniemany, lecz wyraźnie podniesiony w piśmie z dnia 5 sierpnia 2009 r., brak jest tej konkretnej przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji kiedy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. O tym, że do obiektu realizowanego przez skarżącą ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przesądza ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym toczącym się na wniosek skarżącej o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być rozważane okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest zatem możliwe. W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 48 należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o nakazie rozbiórki, wydana na podstawie tych przepisów stwarza prawa dla wszystkich stron postępowania administracyjnego, podczas gdy stwarza ona zobowiązanie, traktowane jako uprawnienie, wyłącznie dla osoby zobowiązanej do dokonania rozbiórki, - art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o nakazie rozbiórki, wydana na podstawie tych przepisów nie może być zmieniana w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś przepisy te stanowią przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a., sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji, podczas gdy z treści powołanych przepisów taki ich charakter nie wynika, - art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do zastosowania tego przepisu konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy potrzebna jest zgoda wyłącznie tych stron, które nabyły prawo, - art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że uwzględnienie na podstawie tego przepisu "wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy", podczas gdy sam ustawodawca, nowelizując w 2003 r. przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane i dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej zmniejszył jego restrykcyjność, w rezultacie czego odmiennej ocenie powinny podlegać nakazy rozbiórki wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że choć przepis art. 155 k.p.a. został zawarty w ustawie o charakterze proceduralnym, to stanowiąc wyłączną podstawę materialnoprawną zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej ma niewątpliwie charakter normy prawa materialnego. Powyższe potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 920/07 (LEX nr 493537): "Możliwe jest takie sformułowanie podstawy kasacyjnej związanej z przepisem art. 155 k.p.a., które nie nawiązuje do art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 155 k.p.a. zawiera przesłanki materialnoprawne uchylenia decyzji ostatecznej. Jeśli więc zarzut odnosi się do wykładni i zastosowania tych przesłanek, to stanowi on podstawę, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a." W ocenie skarżącej przede wszystkim rozważenia wymaga charakter decyzji o nakazie rozbiórki, jako decyzji tworzącej prawo. Niewątpliwie decyzja ta jest źródłem zobowiązania do dokonania nakazu rozbiórki, a zobowiązanie to słusznie traktowane jest jako uprawnienie, powstałe dla osoby zobowiązanej do dokonania rozbiórki. Zakres orzeczonego nakazu wyznacza zakres jej obowiązku, a zatem nabywa ona prawo w tym rozumieniu, iż nie można od niej żądać dokonania czynności wykraczającej poza zakres nakazu, a w przypadku ewentualnych takich żądań osoba ta może się takim żądaniom przeciwstawić, korzystając m.in. ze środków ochrony, zawartych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odmiennie natomiast kształtuje się pozycja pozostałych stron postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Gdyby uznać, że decyzja o nakazie rozbiórki tworzy dla tych osób prawa, to prawom tym musiałby przysługiwać odpowiedni prawny mechanizm ochrony i egzekwowania. Tymczasem ani Prawo budowlane, ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani też przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji nie stwarzają dla tych osób skutecznych środków prawnych domagania się wykonania nakazu rozbiórki. W szczególności nie są one wierzycielami takiego obowiązku, bowiem status wierzyciela stosowne przepisy przyznają organom nadzoru budowlanego. Skoro osoby te nie mogą skutecznie dochodzić wykonania nakazu rozbiórki, to decyzja orzekająca taki obowiązek nie może być traktowana jako źródło nabycia przez nie praw. Zdaniem skarżącej nie można uznać za prawidłową wykładnię, iż art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a., sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji. Z treści powołanych przepisów taki ich charakter nie wynika. Nie można też uznać za słuszne by uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziło do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Sam ustawodawca, nowelizując w 2003 r. przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane i dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, zmniejszył jego restrykcyjność. Z obecnego brzmienia art. 48 Prawa budowlanego wynika, że orzeczenie nakazu rozbiórki następuje w dwóch sytuacjach: - gdy brak jest możliwości spełnienia wymagań legalizacyjnych, określonych w ust. 2 pkt 1 i 2, - gdy nie zostały w terminie wykonane czynności, umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, co wynika z ust. 4. O ile pierwszy ze wskazanych przypadków ma charakter restrykcyjny i prowadzi - poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki - do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to drugi, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie ma charakter sankcji. Zaniechania strony w zakresie legalizacji samowoli budowlanej stają się bowiem przyczyną nakazania rozbiórki obiektu, którego istnienie - poza brakiem pozwolenia na budowę - nie narusza innych przepisów. Odmienna funkcja decyzji o nakazie rozbiórki, podejmowanych we wskazanych przypadkach, nakazuje także w odmienny sposób dokonać oceny możliwości zmiany lub uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. Skoro na gruncie prawa karnego mamy do czynienia z szeregiem możliwości odstąpienia od wymierzania kary czy jej wykonania, łagodzenia, a nawet stosowania prawa łaski to wykładnia systemowa powinna prowadzić do wniosku, iż również na gruncie prawa administracyjnego może nastąpić zmiana lub uchylenie decyzji, której istota ma charakter kary. Mechanizm umożliwiający takie działanie zawarty jest właśnie w przepisie art. 155 k.p.a., a zatem, skoro w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki zapadł w stosunku do obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym, to słuszny interes strony dopuszcza zmianę decyzji orzekającej rozbiórkę. Uczestnicy postępowania – B. D. i J. D. złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną (zwane oświadczeniami), w których wnieśli o utrzymanie decyzji organów I i II instancji oraz wyroku WSA z dnia 16 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły poza inwestorem biorą udział także inne strony postępowania. W wyniku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę inne niż inwestor strony postępowania uzyskują prawo do tego, że podmiot którego dotyczy nakaz rozbiórki, będzie musiał ten nakaz wykonać. Dlatego też brak jest podstaw uzasadniających, prezentowane przez skarżącą twierdzenie, że pozostałe strony postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki nie nabyły żadnego prawa w wyniku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. O nabyciu prawa, wbrew twierdzeniom skarżącej, w omawianym przypadku nie świadczy to, czy pozostałym stronom przysługują środki prawne domagania się wykonania nakazu rozbiórki. Źródłem prawa dla tych storn postępowania jest sama decyzja o nakazie rozbiórki. Przepis art. 155 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, jednakże czyni to pod pewnymi warunkami. Jednym z warunków jest, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Przepis art. 48 Prawa budowlanego jest takim szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Trzeba bowiem odnotować, że art. 48 Prawa budowlanego stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Mianowicie właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek, polegających na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy jednoczesnym braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Decyzja taka jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515 – 516; wyrok NSA z 15.03.1999 r., IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36; wyrok NSA z 13.10.1999 r. IV SA 1539/97, Lex nr 47880; wyrok NSA z 23.02.2007 r. II OSK 352/06, Lex nr 339409). Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki jest decyzją związaną również wówczas kiedy zapada w oparciu o art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 Prawa budowanego. Niespełnienie bowiem w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje po stronie organu obowiązkiem orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację brak było podstaw pozwalających na uwzględnienie zarzutów błędnej wykładni art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 155 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał normy prawne zawarte w niniejszych przepisach. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.