II GSK 532/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. - "M." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1821/11 w sprawie ze skargi P. K. - "M." na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną 1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji. 1.1. Wyrokiem z 28 listopada 2011r. sygn. akt: V SA/Wa 1821/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. P. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. 1.2. Sąd I instancji podał, że 17 stycznia 2011r. firma "M." zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, przedkładając dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatku tj. fakturę VAT nr [...] z 29 grudnia 2010r. oraz kopię wyciągu bankowego z rachunku zfron, potwierdzającego zrealizowanie zapłaty. Faktura potwierdzała zakup zestawu do spalania trocin oraz kotła stalowego. Uzupełniając dokumentację, wnioskodawca wyjaśnił, że poniesiony wydatek miał na celu dostosowanie miejsca pracy do potrzeb niepełnosprawnego pracownika-S. P., zatrudnionego na stanowisku krojczego-tapicera i wynikał z uprzednio sporządzonego i zatwierdzonego przez Zakładową Komisję Rehabilitacyjną indywidualnego programu rehabilitacji (IPR). Komisja stwierdziła, że schorzenia pracownika, tj. nadciśnienia, niedokrwistości serca oraz astmy oskrzelowej, powodują, że odpowiednia temperatura w miejscu pracy posiada kluczowe znaczenie dla niepogarszania się stanu zdrowia pracownika. Komisja uwzględniła schorzenia współistniejące pracownika, tj. bole reumatyczne i stwierdziła, że zapewnienie odpowiedniej temperatury w miejscu pracy będzie również posiadało istotne znaczenie dla ograniczenia negatywnych skutków wynikających z tego schorzenia. Komisja zaleciła dostosowanie miejsca pracy do specyficznych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności pracownika. Postanowieniem z [...] kwietnia 2011r. Prezes PFRON odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek w kwocie 25.699,62 zł (tj. 6.635,58 euro). Zdaniem Funduszu, zasadność poniesienia wydatku musi wynikać wprost z IPR i być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Wydatek związany z zakupem pieca do spalania trocin wraz z kotłem stalowym nie stanowił, działania związanego z dostosowaniem miejsca pracy osoby niepełnosprawnej w celu zmniejszenia jej ograniczeń zawodowych, wobec tego wydatek ten powinien zostać sfinansowany z tzw. puli ogólnej zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na podstawie §2 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245 poz.1810 ze zm. dalej-rozporządzenie z.f.r.o.n.) Ogół działań zawartych w indywidualnym programie rehabilitacji (remont instalacji centralnego ogrzewania) sprzyjał poprawie warunków pracy wszystkich zatrudnionych w zakładzie osób, a nie tylko pracownika objętego programem. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie, Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu nie można było uznać, że zakup w/w urządzeń stanowi działanie związane z dostosowaniem stanowiska pracy stosownie do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika i przyczynia się do zmniejszenia jego ograniczeń zawodowych. Remont instalacji centralnego ogrzewania sprzyja poprawie warunków pracy wszystkich zatrudnionych w zakładzie osób, a nie tylko pracownika objętego programem. Organ podkreślił, że w ramach indywidualnych programów mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem, w ramach których są finansowane są w szczególności koszty m.in. dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Zasadność poniesienia wydatku musi, zdaniem organu, zatem wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika dla którego program został opracowany. Minister wyjaśnił, że IPR osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z remontem instalacji centralnego ogrzewania czy zakupem nowych urządzeń. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie było związku pomiędzy zakupem pieca centralnego ogrzewania, dodatkowych nagrzewnic oraz ekranów poliwęglanowych zatrzymujących ciepło, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. Zakupiony piec centralnego ogrzewania poprawia komfort pracy każdego pracownika, natomiast nie stanowi on wyposażenia stanowiska pracy specjalistycznego czy dostosowanego do indywidualnych potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby na nim zatrudnionej. Wydatek finansowany z zfron w ramach IPR musi być ściśle związany ze zmniejszaniem lub eliminowaniem ograniczeń zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością danej osoby, a poprawy warunków pracy nie można utożsamiać ze zmniejszeniem ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracownika. Pracodawca zgodnie z art. 94 pkt. 2 Kodeksu pracy jest obowiązany, w szczególności organizować pracę w sposób zapewniający pełne wykorzystanie czasu pracy, jak również osiąganie przez pracowników, przy wykorzystaniu Ich uzdolnień i kwalifikacji, wysokiej wydajności i należytej jakości pracy. Z tego wynika obowiązek zapewnienia pracownikom "optymalnych warunków pracy" oraz urządzeń, które przyczynią się do realizacji powołanych w powyższym przepisie celów. Zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy mającym rangę podstawowej zasady prawa pracy określonej w art. 15 Kodeksu pracy. Zasadę tę konkretyzuje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U z 2003r. Nr 169 poz. 1650), w szczególności §15 tegoż rozporządzenia, który stanowi, iż pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Organ przypomniał, że m.in. w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne, odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie zgodził się z argumentem strony skarżącej, iż PFRON zakwestionował kompetencje komisji rehabilitacyjnej; wyjaśnił, że jakkolwiek z §9 rozporządzenia z.f.r.o.n., wynika, że warunkiem uznania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia, treść tego przepisu wskazuje, że nie jest to zaświadczenie o jakim mowa w art. 217§2 pkt 1 K.p.a. Przepis ten kładzie bowiem nacisk na konieczność uzyskania zaświadczenia, co nakłada na przedsiębiorcę konieczność wykazania, że poniósł wydatek kwalifikujący się do uznania go za pomoc de minimis. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o pomocy de minimis organ zobowiązany do wydania zaświadczenia, wyjaśnia kwestię powiązania zgłoszonego żądania z rodzajem poniesionego wydatku, którego ma dotyczyć zaświadczenie. Organ zobowiązany był w sprawie zbadać czy wydatki dokonane w ramach IPR spełniają przesłanki, o których mowa w ww. rozporządzeniu Ministra Pacy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007r. 2.Skarga do Sądu I instancji. 2.1. P. K. prowadzący działalność pod firmą M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i postanowienia go poprzedzającego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Zarządu PFRON. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił : 1. naruszenie prawa materialnego poprzez - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art.33 ust.9 i 11 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz.776 ze zm. dalej-ustawa o rehabilitacji) w zw z §2 ust.1 pkt. 12 lit. e rozporządzenia z.f.r.o.n. poprzez uznanie, iż strona nie mogła dokonać wydatku na dostosowanie miejsca pracy stanowiska prac) do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika niepełnosprawnego; - błędną wykładnię art.33 ust.9 ustawy o rehabilitacji w związku z §6 rozporządzenia z.f.r.o.n. poprzez ograniczenie kompetencji pracodawcy oraz komisji rehabilitacyjnej ustanowionej tym przepisem; - niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 15 i 94 pkt 2 Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez uznanie, iż obowiązek pracodawcy zapewnienia właściwej organizacji pracy oraz bezpiecznych i higienicznych warunków pracy wyklucza możliwość wydatkowania środków ZFRON na dostosowanie miejsc pracy osób niepełnosprawnych. 2. naruszenie prawa procesowego poprzez : - naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. w sposób mający wpływ na treść orzeczenia poprzez pominięcie części materiału dowodowego, w tym wyjaśnień strony bez podania przyczyny, - naruszenie art.80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sporny wydatek nie może być sfinansowany w ramach indywidualnych programów rehabilitacji oraz błędną dowolną ocenę materiału dowodowego w tym zakresie. 2.2. Odpowiadając na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. 3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji. 3.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna. 3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem żądania strony było wydanie przez PFRON zaświadczenia o pomocy de minimis ze względu na poniesione przez skarżącego wydatki w kwocie 25.699,62 zł. tj. 6.635,59 euro z konta zfron na zakup zestawu do spalania trocin oraz kotła stalowego. W sprawie znaczenie miały przepisy ustawy o rehabilitacji oraz przepisy rozporządzenia z.f.r.o.n. Zgodnie z art. 7 ustawy o rehabilitacji- rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej, przy czym rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Jak stanowi treść art. 33 ust. 1 tejże ustawy prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji, zgodnie zaś z treścią ust 4 tego artykułu zaświadczenie o pomocy de minimis wydawane jest w odniesieniu do wydatków związanych z rehabilitacją zawodową, społeczną i leczniczą, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. W celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania zgodnie z §9 ust. 2 ww. rozporządzenia z.f.r.o.n. Jednakże ważnym podkreślenia jest, że zgodnie z ust. 1 warunkiem uzyskania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Wydatek za sfinansowanie zakupu pieca do spalania trocin oraz kotła stalowego został zrealizowany w ramach IPR opracowanego dla niepełnosprawnego pracownika firmy M. zatrudnionego jako krojczy-tapicer. Pracownik objętym IPR jest zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności z tytułu nadciśnienia, niedokrwistości serca-dławicy piersiowej oraz astmy oskrzelowej. Cierpi także na bóle reumatyczne. W IPR wskazano, że pracownik nie chciałby zmieniać stanowiska pracy, chociaż praca jest związana z wysiłkiem fizycznym oraz męczącą pozycją ciała. W zakresie działań IPR wskazano jednak jedynie na konieczność zapewnienia odpowiedniej temperatury w miejscu pracy. W ocenie Komisji w schorzeniach pracownika odpowiednia temperatura w miejscu pracy ma kluczowe znaczenie dla niepogarszania się stanu zdrowia pracownika. W ramach IPR mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem (§2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z.f.r.o.n.). Zasadność poniesienia wydatku musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Z IPR nie wynikało aby określony wydatek miał związek z niepełnosprawnością pracownika, którego dotyczy. Słusznie w ocenie Sądu organ wywiódł, że w rozpatrywanym przypadku zakup pieca i kotła nie wpływał na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia jego niepełnosprawności, a jedynie mógł polepszyć komfort pracy w hali produkcyjnej i nie zachodził związek pomiędzy tym czy praca w pomieszczeniu wykonywana jest przez pracownika w pełni sprawnego czy też niepełnosprawnego. Nie można było przyjąć, że koszt jego zakupu stanowi wydatek na "dostosowanie" stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Zakupiony piec i kocioł poprawiał komfort pracy każdego pracownika, pracującego w hali produkcyjnej natomiast nie stanowił specjalistycznego czy dostosowanego do indywidualnych potrzeb osoby niepełnosprawnej wyposażenia. Wydatek finansowany z ZFRON, co Sąd podkreślił musiał być ściśle związany ze zmniejszaniem lub eliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności danej osoby. Usprawnienia czy też zwiększenia wydajności pracy w przedsiębiorstwie nie można utożsamiać ze zmniejszeniem ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracowników. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że IPR osób niepełnosprawnych nie mogą służyć do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn urządzeń i narzędzi, czy środków transportu stanowiących wyposażenie stanowiska pracy, ale nie mających związku z niepełnosprawnością. Nie było podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepis art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, poprzez pryzmat §2 ust. 1 pkt 12e ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy słusznie nadmienił, że poniesiony wydatek nie miał związku z przystosowywaniem miejsca pracy dla potrzeb osoby niepełnosprawnej, a indywidualnie opracowany program może służyć wyposażeniu miejsca pracy, ale jedynie w takim stopniu, w jakim stanowi zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych pracownika. Odnosząc się do zarzutu błędnego oparcia w podstawach rozstrzygania sprawy na art. 15 Kodeksu pracy, o zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i §15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 czerwca 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, WSA w W. stwierdził, że był niezasadny. Organ odwoławczy nie kwestionował potrzeby poprawy warunków pracy pracownika niepełnosprawnego na zajmowanym stanowisku pracy, wskazał jedynie, że zakup nowych elementów sytemu ogrzewania sprzyja jedynie poprawie warunków tej pracy niezależnie od stopnia niepełnosprawności, a ponadto obowiązki pracodawcy dotyczące zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków w miejscu wykonywanej pracy stanowią podstawową zasadę prawa pracy mającą swe źródło w treści art. 15 Kodeksu pracy. Trudno było uznać, że zakup pieca do spalania trocin i kotła był zakupem indywidualnego sprzętu dla osób niepełnosprawnych w ramach indywidualnego programu rehabilitacyjnego skutkującym zmniejszaniem ograniczeń zawodowych pracowników. Należy uznać, że zakupiony system nie mógł wpłynąć na zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracownika, a poprawiał jedynie komfort i standard warunków pracy w jakich była ona wykonywana od lat. Przedstawiony wydatek nie miał związku z niepełnosprawnością osoby, dla której opracowano program. WSA w W. wskazał, że z §9 rozporządzenia z.f.r.o.n., wynika konieczność wykazania przez przedsiębiorcę, że poniósł wydatek kwalifikujący się do uznania go za pomoc de minimis. Także z art. 33 ust. 1 i 4 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych i przepisów rozporządzenia z.f.r.o.n. (w szczególności §12) wynika kompetencja PFRON do merytorycznej oceny wydatków zgłaszanych przez zainteresowanego do objęcia ich zaświadczeniem o pomocy de minimis, czy są one wydatkami, o jakich mowa w tych przepisach. Zdaniem Sądu w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o pomocy de minimis organ zobowiązany do wydania zaświadczenia, jest uprawniony do wyjaśnienia kwestii powiązania zgłoszonego żądania z rodzajem poniesionego wydatku, którego ma dotyczyć zaświadczenie. Zdaniem Sądu I instancji, organ zobowiązany był zbadać czy zakup pieca do spalania trocin oraz kotła stalowego dokonany w ramach indywidualnego programu rehabilitacji spełnia przesłanki, o których mowa w ww. rozporządzeniu Ministra Pacy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007r., w szczególności czy wynika wprost z indywidualnego programu rehabilitacji oraz czy został dokonany w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych niepełnosprawnych pracowników. Sąd nie zgodził się z zarzutem przekroczenia przez organ (nieposiadający zdaniem Skarżącego fachowej wiedzy specjalistycznej) swobodnej oceny dowodów, jakoby poprzez odmowę dania wiarygodności opiniom dotyczącym zmniejszenia ograniczeń zawodowych, sporządzonym przez wyspecjalizowane jednostki. Organy nie oceniały merytorycznie orzeczeń lekarskich, a jedynie kwestionowały zasadność poniesienia określonych wydatków w ramach indywidualnych programów rehabilitacji oraz pod kątem zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika, a więc w granicach kompetencji przyznanych im przez ustawodawcę, m. in. na podstawie § 9 ust. 1 ww. rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007r. Organ nie jest związany opiniami specjalistów wchodzących w skład komisji rehabilitacyjnej, w zakresie oceny, czy określony wydatek przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika, a zatem czy może być dokonany z zakładowego funduszu rehabilitacji gdyż orzekanie o tym jest jego kompetencją, a nie komisji rehabilitacyjnej. Opinia komisji oraz ewentualnie inne opinie lekarskie podlegają ocenie organu orzekającego, jak i inne dowody w sprawie. W zaskarżonym postanowieniu wykazano, że w przedmiotowej sprawie zakup urządzeń grzewczych nie wpłynie na zmniejszenie, czy też wyeliminowanie ograniczeń osoby niepełnosprawnej wynikających z jej niepełnosprawności, a służy po prostu wypełnieniu obowiązków pracodawcy do zapewnienia wyposażenia stanowisk pracy zgodnie z wymogami bezpieczeństwa i higieny pracy. Nie można było uznać, że zakup kotła i pieca do spalania trocin był zakupem indywidualnego sprzętu dla osób niepełnosprawnych w ramach indywidualnych programów rehabilitacyjnych skutkującym zmniejszaniu ograniczeń zawodowych pracowników. Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności. 4.Skarga kasacyjna. 4.1.Skarżący P. K. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Na podstawie: 1) art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. Nr 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego: -art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji oraz §2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia z.f.r.o.n., w zw z art. 15 i art. 94 pkt 2 Kodeksu pracy oraz §2 pkt7b i 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej ws prawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z 26 września 1997r.-poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek pracodawcy do zapewnienia bezpieczeństwa i higienicznych warunków pracy wyklucza możliwość sfinansowania ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych dostosowania miejsca pracy osoby niepełnosprawnej w sposób, który może też dodatkowo przyczynić się do poprawy komfortu pracy pracownika oraz poprawy warunków pracy, a także błędną wykładnię §2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia z.f.r.o.n. poprzez jego ograniczenie wyłącznie do sytuacji zakupu specjalistycznego sprzętu dostosowanego do indywidualnych potrzeb osoby niepełnosprawnej w ramach dostosowania stanowiska pracy, podczas gdy przepis wskazuje również możliwość dostosowania miejsca pracy osoby niepełnosprawnej. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: -art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej-p.u.s.a) w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7 i art. 77§1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu postanowień organów obu instancji pomimo, że postanowienia te wydane zostały z pominięciem części materiału dowodowego i bez rozważenia pełnego materiału dowodowego w części dotyczącej powiązania wydatku ze środków zakładowego funduszu ze schorzeniami pracownika niepełnosprawnego oraz wykazania zmniejszenia jego ograniczeń zawodowych na skutek poniesionego wydatku, co w konsekwencji skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu obu postanowień dlaczego organy odmówiły wiarygodności dowodów przedstawionych przez Skarżącego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia niezbędnych kosztów postępowania na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. 4.2.Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor przedstawił przebieg postępowania przed organami administracji oraz treść kwestionowanego wyroku. Fakt, że dokonany wydatek wpłynie również korzystanie na poprawę komfortu pracy pracownika nie stanowi przesłanki negatywnej do dokonania wydatku ze środków zfron, a taka przesłanka została wyprowadzona. Zdaniem kasatora zarówno organy jak i Sąd I instancji pominęły część materiału dowodowego a rozstrzygnięcie oparto na stwierdzeniach, których w toku postępowania nie wykazano. 4.3.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. 5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). 5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. 5.3. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, gdy autor środka odwoławczego zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd tych ostatnich przepisów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd przepisu prawa materialnego. 5.4. Zarzut naruszenia art. 1§1 i 2 p.u.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7 i art. 77§1 K.p.a. jest niezasadny. Naruszenie tych przepisów, zdaniem skargi kasacyjnej, miało polegać na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, z uwagi na pominięcie części materiału dowodowego i brak rozważenia pełnego materiału dowodowego. Tak sformułowany zarzut procesowy w istocie kwestionuje wywiązanie się przez Sąd z obowiązku rozpoznania sprawy wszechstronnie i w jej całokształcie. Skarga kasacyjna, jak wynika z uzasadnienia omawianego zarzutu oraz uzasadnienia zarzutu naruszania prawa materialnego, kwestionuje stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu. Zdaniem Skarżącego, Sąd nie dostrzegł istotnych wątpliwości w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku, co doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie charakteru przewozów wykonach przez skarżącą spółkę. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w wyroku Sądu I instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów z art. 1§1 i §2 p.u.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7 i art. 77§1 K.p.a. Stosownie do art. 1§1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W §2 tego przepisu przewidziano natomiast, że kontrola, o której mowa w §1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane przepisy nie określają przepisów postępowania, ale są przepisami ustrojowymi. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Drugi z powołanych przepisów (§2) nakazuje sądom administracyjnym w ramach dokonywanej kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie. Żaden z powołanych przepisów nie może natomiast być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli - niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2009r., sygn. akt: II FSK 2/08, z 21 lutego 2007r. sygn. akt: II FSK 1047/06, z 23 maja 2007r., sygn. akt: I OSK 1874/06 dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył żadnego z powołanych przepisów, gdyż dokonał kontroli działania organów administracji w toku rozpoznawania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest na marginesie zauważyć, że Sąd I instancji mógł by naruszyć art. 1§2 p.u.s.a. jedynie odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. 5.5. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego także jest nietrafny. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej, §2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia z.f.r.o.n., w zw z art. 15 i art. 94 pkt 2 Kodeksu pracy oraz §2 pkt7b i 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z 26 września 1997r. w tym, że Sąd I instancji przyjął, że obowiązek pracodawcy do zapewnienia bezpieczeństwa i higienicznych warunków pracy wyklucza tym samym możliwość sfinansowania ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych dostosowania miejsca pracy osoby niepełnosprawnej w sposób, który może też dodatkowo przyczynić się do poprawy komfortu pracy pracownika oraz poprawy warunków pracy. Dodatkowo, zdaniem kasatora, na skutek błędnej wykładni §2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia z.f.r.o.n. przyjęto, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji zakupu sprzętu specjalistycznego w ramach dostosowania stanowiska pracy gdy tymczasem z treści tego przepisu wynika, że może mieć zastosowanie również wtedy gdy dostosowuje się miejsce pracy osoby niepełnosprawnej. Dokonując analizy tak sformułowanych zarzutów dokonania błędnej wykładni przytoczonych powyżej przepisów, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków). Oczywiste jest więc, iż co do zasady IPR są rodzajem rehabilitacji i mogą być finansowane ze środków zfron. Określenie rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis, ustawodawca powierzył właściwym ministrom (art. 33 ust. 11). Z §2 ust. 2 z.f.r.o.n. wynika, że wymienione na jego gruncie rodzaje wydatków - w tym wydatki z pkt 12 ust. 1§2, tj. ponoszone na finansowanie IPR mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane konkretnie wymienione w nim koszty-w okolicznościach objętych hipotezą tego przepisu stanowią pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006r. Aby konkretny wydatek mógł być zaliczony do pomocy de minimis musi być poniesiony w ramach IPR (§6 ust. 1 z.f.r.o.n.), musi mieć na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, musi być przeznaczony na sfinansowanie pomocy, o jakiej mowa w §2 ust. 1 pkt 12 z.f.r.o.n., a także musi być sfinansowany ze środków funduszu rehabilitacji (§9 ust. 2a z.f.r.o.n.). Zgodnie z §9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia warunkiem uznania pomocy, jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez wskazany w tym przepisie organ (w tym przypadku przez organ udzielający pomocy). W celu uzyskania zaświadczenia - stosowanie do §9 ust. 2 - przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w ciągu 30 dni od jego dokonania. Ponadto, występując o wydanie zaświadczenia przedsiębiorca zobowiązany jest przedstawić zaświadczenia, informacje oraz oświadczenia wymienione w §9 ust. 3 pkt 1 - 3 przywołanego rozporządzenia. Przeznaczenie środków funduszu rehabilitacyjnego określa §2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który w pkt 12 lit. a- f stanowi o poszczególnych rodzajach możliwych kosztów ponoszonych w ramach wydatków na IPR mające na celu zmniejszanie ograniczeń zawodowych. Wśród wyszczególnionych kosztów wymienia się w pkt e koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności (na taki rodzaj kosztów wskazywał Skarżący Spółka). Przewidziany wskazanym przepisem sposób wydatkowania środków funduszu rehabilitacyjnego znajduje swoje doprecyzowanie w §6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepis ten warunkuje wykorzystanie środków finansowych funduszu rehabilitacji od opracowania programu rehabilitacji przez powołaną do tego celu przez pracodawcę komisję rehabilitacyjną. Program opracowuje się dla pracowników niepełnosprawnych, którzy czy to posiadają najniższe kwalifikacje, czy to z uwagi na niepełnosprawność mają utrudnione samodzielne wykonywanie pracy, czy utracili zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku, czy wreszcie zmieniają kwalifikacje zawodowe. Każdy IPR danego pracownika musi określać m.in. cel programu, metody jego realizacji jak też harmonogram działań ( §6 ust. 7 pkt 3 i 4 rozporządzenia ). Należy jednak zaznaczyć, że niezależnie od tego na jaki rodzaj wydatków przeznacza się środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, towarzyszyć im musi zawsze określony w § 4a rozporządzenia warunek, którym jest wydatkowanie środków z tego funduszu w sposób celowy i oszczędny z uwzględnieniem doboru metod i środków realizacji w stosunku do zamierzonych efektów. Ponadto, uwzględniając cel, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia, wydatkowanie środków funduszu na IPR musi ograniczać się tylko do tych wydatków, dzięki którym uruchomione zostanie działanie przywracające niepełnosprawnemu sprawność, choćby na czas wykonywania pracy. 5.6.Wydatek za sfinansowanie zakupu pieca do spalania trocin z kotłem stalowym, został zrealizowany w ramach IPR opracowanego dla niepełnosprawnego pracownika S. P., pracownika firmy M.. Pracownik objętym IPR był zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności z tytułu nadciśnienia, niedokrwistości serca-dławicy piersiowej oraz astmy oskrzelowej, cierpi także na bóle reumatyczne. W IPR wskazano, na konieczność zapewnienia odpowiedniej temperatury w miejscu pracy pracownika co miało kluczowe znaczenie dla niepogorszenia się stanu jego zdrowia. W ramach IPR finansowane są te koszty, które mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem (§ 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 19 grudnia 2007r.). Zasadność poniesienia konkretnego wydatku musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z treści IPR nie wynikało, aby określony tam wydatek miał związek z niepełnosprawnością pracownika którego dotyczył. W sprawie nie wykazano, że niepełnosprawność S. P. skutkowała ograniczeniami w wykonywaniu pracy na zajmowanym przez niego stanowisku. WSA w W. słusznie wywiódł, że w rozpatrywanym przypadku zakup pieca i kotła nie wpływał na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia jego niepełnosprawności, a jedynie mogły zwiększyć wydajność pracy w hali produkcyjnej i nie zachodził związek pomiędzy tym czy praca wykonywana jest przez pracownika w pełni sprawnego czy też niepełnosprawnego. Nie stanowił wydatku na "dostosowanie" stanowiska pracy do potrzeb konkretnej osoby niepełnosprawnej. Zakupiony piec i kocioł poprawiały bowiem komfort pracy każdego pracownika, pracującego w hali produkcyjnej natomiast nie stanowił dostosowania wyposażenia do indywidualnych potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wydatek finansowany z ZFRON, musi być ściśle związany ze zmniejszaniem lub eliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności konkretnej osoby niepełnosprawnej z uwzględnieniem charakteru i specyfiki jej niepełnosprawności. Usprawnienia w przedsiębiorstwie nie można utożsamiać, ze zmniejszeniem ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracowników bowiem IPR osób niepełnosprawnych nie mogą służyć do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn urządzeń i narzędzi, stanowiących wyposażenie stanowiska pracy, ale nie mających związku z niepełnosprawnością. W świetle powyższego, Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w którym odmówiono wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Nie było podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepis art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w zw z § 2 ust. 1 pkt 12e ww. rozporządzenia, jak chciałby autor skargi kasacyjnej. Poniesiony wydatek nie miał związku z przystosowywaniem miejsca pracy dla potrzeb osoby niepełnosprawnej, a indywidualnie opracowany program może służyć wyposażeniu miejsca pracy, ale jedynie w takim stopniu, w jakim stanowi zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych danego pracownika, który jest niepełnosprawny. Także zarzut błędnej wykładni art. 15 i art. 94 pkt 2 Kodeksu pracy był nietrafny. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy administracji uwzględniły w sprawie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i higieny warunków w miejscu pracy ale też w sposób poprawny odniosły powyższe przepisy do mających zastosowanie w realiach sprawy, regulacji prawnych dotyczących rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Istota kontrowersji w sprawie dotyczyła bowiem zasadności odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis w związku z wydatkowaniem z z.f.r.o.n. środków finansowych, które nie miały związku ze zmniejszeniem ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracownika . 5.7. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że z treści dołączonego do akt sprawy IPR (k. 32 akt administracyjnych) wynikało, że temperatura w pomieszczeniu (miejsca pracy i stanowiska pracy) pracownika niepełnosprawnego S. P. była prawidłowa a jedynie wymagała regulowania. Zasadnie więc odmówiono wydania zaświadczenia o pomocy de minimis biorąc pod uwagę zarówno przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie jak i treść IPR. 5.8. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.