I OSK 774/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 146/11 odrzucającego skargę J. P. na przewlekłość Starosty Krakowskiego w załatwieniu sprawy o zwrot nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 146/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. P. na przewlekłość Starosty Krakowskiego w załatwieniu sprawy o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż J. P. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Krakowskiego postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/01. Postępowanie administracyjne, które było przedmiotem kontroli sądu w tej sprawie dotyczyło postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, położonych w Krakowie i oznaczonych jako działki nr (...) i zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 11 maja 2000 r. W uzasadnieniu skargi J. P. szczegółowo opisała przebieg postępowania administracyjnego po wymienionym wyroku. Powołała się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. II SAB/Kr 102/07, którym oddalono skargę J. P. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w tej sprawie. Skarga kasacyjna J. P. od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. l OSK 1392/08. Z kolei wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 331/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę J. P. na niewykonanie przez Starostę Krakowskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01 i wymierzył temu organowi grzywnę w wysokości 2000 zł. Skarga kasacyjna Starosty Krakowskiego została przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona wyrokiem z 11 grudnia 2009 r., sygn. l OSK 893/09. Pismami z 18 sierpnia 2009 r. J. P. wezwała Starostę Krakowskiego do wykonania wyroku o sygn. II SA/Kr 1233/01 oraz wniosła zażalenie na bezczynność tego organu do Wojewody Małopolskiego. W dniu (...) czerwca 2010 r. Starosta Krakowski wydał w przedmiotowej sprawie decyzję, jednakże Wojewoda Małopolski uchylił ją decyzją z (...) października 2010 r. Prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2011 r. sygn. II SA/Kr 1484/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego. Po zwrocie akt z sądu Starosta Krakowski pismem z 13 września 2011 r. zawiadomił strony, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 listopada 2011 r. Skarżąca zakwestionowała treść tego pisma podnosząc, że podane w nim okoliczności nie mogą stanowić podstawy do przedłużania terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżąca wielokrotnie wzywała organ l i II instancji do wykonania wyroku w sprawie II SA/Kr 1233/01, jak również składała do Wojewody Małopolskiego zażalenia na bezczynność Starosty Krakowskiego. Jednakże po wprowadzeniu przez ustawodawcę w dniu 11 kwietnia 2011 r. możliwości zaskarżenia przewlekłego prowadzenia sprawy J. P. nie składała zażalenia, o którym mowa powyżej, co jest koniecznym warunkiem formalnym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. P. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a, w związku z art. 37 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. 2. art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i odrzucenie skargi. 3. art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd faktów powszechnie znanych i znanych Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów Strony Skarżącej. 5. art. 149 § 1 i § 2 poprzez niezastosowanie tego przepisu prawa. 6. art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te winne były znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na spełnienie zawartych w nich przesłanek. 7. niewykonanie podstawowego zadania sądu administracyjnego, poprzez nie zapewnienie ochrony prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania w sądach administracyjnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie uwzględnił stanu faktycznego sprawy w zakresie terminowości jej rozpatrywania, jak również nie rozpoznał skargi w zakresie żądanym przez skarżącą. Skarżąca, pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r. wezwała Starostę Krakowskiego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01, spełniając tym samym przesłanki skargi do sądu administracyjnego wynikające z przepisów art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Wprawdzie Starosta Krakowski decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, lecz decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia (...) czerwca 2010 r. W tej sytuacji nie można uznać, że Starosta Krakowski pozytywnie odpowiedział na wezwanie skarżącej z dnia 18 sierpnia 2009 r. Z przedstawionych powyżej faktów wynika, że: po pierwsze: podejmowane przez skarżącą działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie znalazły skutecznego i zgodnego z tym prawem wsparcia w organach II instancji, Wojewody Małopolskiego w stosunku do Starosty Krakowskiego oraz Ministra Budownictwa, a następnie Ministra Infrastruktury, w stosunku do Wojewody Małopolskiego; po drugie: według Wojewody Małopolskiego, skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, warunkujący możliwość wniesienia na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty Krakowskiego. Wojewoda Małopolski uznaje bowiem, że orzekanie w przedmiocie niezałatwienia przedmiotowej sprawy w terminie przez Starostę Krakowskiego byłoby ponownym załatwianiem tej samej sprawy. - po trzecie: skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2011 r., złożona w dniu 27 września za pośrednictwem Starosty Krakowskiego, nie została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w przepisach art. 154 § 1 i § 6, a decyzja Sądu o rozłączeniu skargi na dwie oddzielne skargi nie znajduje uzasadnienia prawnego. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę obiektywny porządek prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 52 § 2 p.p.s.a., w związku z art. 37 k.p.a., uznając, iż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżania, co stanowi warunek formalny dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Już po wydaniu tego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 8 grudnia 2011 r., skarżąca wniosła do Wojewody Małopolskiego zażalenie na niezałatwienie w terminie przewidzianym obowiązującymi przepisami przez Starostę Krakowskiego przedmiotowej sprawy. Wojewoda Małopolski zawiadomieniem z dnia 13 stycznia 2012 r. poinformował, że nie jest możliwe zakończenie postępowania w ustawowym terminie ze względu na fakt, iż do dnia dzisiejszego do tutejszego organu nie wpłynęły akta przedmiotowej sprawy. Powołując przepis art. 36 § 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski wyznaczył nowy termin rozpatrzenia zażalenia do dnia 29 lutego 2012 r. Natomiast Starosta Krakowski kolejnym zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. nr poinformował skarżącą, że w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie wyjaśniające zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpoznania zgłoszonego roszczenia i wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Krakowski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze kasacyjnej. Analiza treści skargi, wniesionej w niniejszej sprawie oraz w sprawie II SAB/Kr 145/11 prowadzi do wniosku, że obydwie skargi są ze sobą tożsame, ponieważ zawierają to samo żądanie – zobowiązanie Starosty Krakowskiego do wydania aktu w terminie 30 dni, orzeczenie o wymierzenie Staroście Krakowskiemu grzywny oraz zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Poza treścią żądania skargi między tymi dwiema sprawami zachodzi również tożsamość stron postępowania. Mając na względzie powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności prowadzenia postępowania, o której mowa w art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a., bowiem Sąd nie może prowadzić odrębnej sprawy, jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona. Ze stanem sprawy w toku mamy do czynienia w przypadku tożsamości sprawy wcześniej wszczętej. O tożsamości sprawy w rozumieniu art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a. decydują dwie przesłanki: tożsamość stron oraz tożsamość przedmiotu sprawy. Powyższe pozwala ustalić, że zakres podmiotowy i przedmiotowy niniejszej sprawy jest tożsamy ze sprawą rozpatrywaną pod sygn. akt II SAB/Kr 145/11. W tych okolicznościach prowadzenie przez Sąd pierwszej instancji postępowania sądowego zarejestrowanego pod odrębną sygnaturą, a dotyczącego sprawy tożsamej będącej w toku, skutkuje jego niedopuszczalnością. W niniejszej sprawie skarżąca, wnosząc skargę do Sądu pierwszej instancji zarzuciła organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiot zaskarżenia nie uzasadniał jednak w niniejszej sprawie rozdzielenia skarg i zarejestrowania ich pod odrębnymi sygnaturami – na bezczynność oraz na przewlekłość. Zgodnie z art. 57 §3 p.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Jak wynika z powołanego przepisu rozdzielenie skarg następuje tylko wtedy, gdy organowi zarzuca się więcej niż jedną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania co - jak wskazano - nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Organowi administracji można bowiem w tej samej sprawie zarzucić skutecznie zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego, uzasadniająca złożenie skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego i rozpatrzenie jej pod jedną sygnaturą. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.