IV SA/Po 537/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Gminy w Kuślinie z dnia 31 stycznia 1997 r. nr XXV/127/97 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa), określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w Kuślinie nr XXV/127/97 z dnia 31 stycznia 1997 r. w części obejmującej § 2 pkt 1, 2. określa, że uchwała Rady Gminy w Kuślinie nr XXV/127/97 z dnia 31 stycznia 1997 r. w części obejmującej § 2 pkt 1 nie może być wykonana. Rada Gminy w Kuślinie w dniu 31.01.1997r.powołując się na przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1996 o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 127, poz. 593) podjęła uchwałę nr XXV/127/97 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa ), określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 39 ze zm.), polegające na sprzecznym z założeniami ustawy, niejasnym, nieprecyzyjnym i skutkującym całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego, określeniu odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży napojów alkoholowych. Stawiając powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W skardze podniesiono, iż w §2 ust. 1 uchwały wskazano, że "sprzedaż (napojów alkoholowych) nie może się odbywać w bezpośredniej bliskości szkół, internatów, przedszkoli i kościołów" nie precyzując w najmniejszym stopniu jak należy rozumieć pojęcie "bezpośrednia bliskość". Zdaniem skarżącego, art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uprawniający Radę Gminy do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie przewiduje dla Rady Gminy zupełnej dowolności w określaniu tychże zasad, które muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami stanowiącymi podstawę do uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych nie dąży do realizacji celów ustawy, którymi są m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od nadużywania alkoholu, jak również ochrona obiektów szczególnie istotnych ze społecznego punktu widzenia. W ocenie skarżącego, użycie przez Radę Gminy wysoce nieprecyzyjnego sformułowania "bezpośrednia bliskość" dla określenia odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów prawnie chronionych jest nie tylko sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale może prowadzić w praktyce do rozbieżności lub wręcz dowolności w stosowaniu prawa, w szczególności przy opiniowaniu i wydawaniu zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Wójt Gminy Kuślin w odpowiedzi na skargę zauważył, iż uchwała podjęta w 1997r. jest stosowana od wielu lat w sposób niekontrowersyjny, a interpretacja jej zapisów w praktyce nie napotkała żadnych trudności. Przez blisko 15 lat żaden mieszkaniec, organizacja czy instytucja działająca na terenie gminy nie kwestionowała również zapisów zamieszczonych w przedmiotowej uchwale. Ponadto, z uwagi na warunki lokalne, wprowadzenie odmiennych zapisów uchwały wskazujących precyzyjną (najdalej 50 m) odległość miejsc sprzedaży od obiektów chronionych byłoby niecelowe i w opinii radnych – zważywszy na rozmaite zagospodarowanie miejscowości – trudne do zrealizowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie zawarte w §2 pkt 1 uchwały Rady Gminy w Kuślinie z dnia 31.01.1997r nr XXV/127/97 w sprawie ustalenia liczby miejsc sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa ), określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Na wstępie stwierdzić należy, iż uchwała jako podstawę prawną jej podjęcia błędnie wskazuje nieistniejący przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1996 o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 127, poz. 593), oraz przywołuje ustawę zmieniającą ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zamiast ustawę zasadniczą regulującą kwestie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, tj. ustawę z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35 poz. 230 ze zm. – dalej ustawa) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Bezspornym jest jednak, iż podjęta uchwała realizuje normę kompetencyjną przewidzianą w art. 12 ust. 1 ustawy. Powyższe uchybienie nie może więc stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Skoro w obowiązującym obowiązku prawnym istniała postawa prawna do podjęcia uchwały przez Radę Gminy w Kuślinie, to błędne wskazanie podstawy prawnej tej uchwały nie może stanowić samo w sobie o istotnym naruszeniu prawa. Podstawą stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały rady gminy jest bowiem wyłącznie istotna sprzeczność tej uchwały z prawem (art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym - j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Wadliwe wskazanie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały nie stanowi więc o istotnej sprzeczności uchwały z prawem, a zatem nie mogło dawać podstawy do stwierdzenia jej nieważności (zob wyrok NSA z dnia 18.04.2007r. sygn. akt II GSK 393/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny uchwały pod kątem podniesionych w skardze zarzutów, stwierdzić należy, iż w §2 pkt 1 uchwały ustalono, że sprzedaż (napojów alkoholowych) nie może się odbywać w bezpośredniej bliskości szkół, internatów, przedszkoli i kościołów", co w ocenie Sądu stanowi naruszenie dyspozycji z art. 12 ust. 2 ustawy. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 usg w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienia tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia uchwały), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rada gminy określa również, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów. Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe, zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, podobnie jak Prokurator w niniejszej sprawie, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, nie będących w jednoznacznej korelacji z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające w sposób jednoznaczny do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rada Gminy w Kuślinie w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w odniesieniu do miejsc chronionych, w ocenie Sądu, może bowiem prowadzić do różnego pojmowania wynikającej z przepisu normy, tym samym do różnego jej stosowania przez organ wydający zezwolenie na sprzedaż alkoholu oraz gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych opiniującą kwestię zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy (art. 18 ust. 3 a ustawy). Niezrozumiałym w tym kontekście wydaje się kontrargument zawarty w odpowiedzi na skargę, że w związku z przyjętym w uchwale unormowaniem nie napotkano żadnych trudności. Zdaniem Sądu, jeżeli treść unormowania Uchwały jest nieprecyzyjna, to w istocie ustalenie przedmiotowych zasad pozostawia się organom stosującym prawo. Orzekający Sąd akceptuje pogląd NSA (wyrok z 22.02.1995 r., sygn. akt SA/Bk 188/94, niepubl.), iż kryterium odległości może być warunkiem usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ale kryterium takim może być też kryterium kolizji w funkcjonowaniu tego punktu w stosunku do obiektu chronionego. Rzecz jednak w tym, że sposób określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zaskarżonej uchwale nie wskazuje w sposób jasny na takie kryterium kolizji, o jakim mowa w ww. wyroku, co wykazano w skardze (s. 3 in fine). Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się co do potrzeby jasności uchwał rady gminy wydanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy (m. in. wyrok WSA z 19.10.2004 r., sygn. akt II SA/Wr 287.03, lex nr 578764; wyrok WSA z 26,05.2011 r., sygn. akt III SA/Lu 131/11 - lex nr 852225; wyrok WSA z 15.12.2010 r., IV SA/Po 917/10 – niepubl.). Ponownie stanowiąc przepisy prawa miejscowego, Rada Gminy Kuślin winna mieć na uwadze cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których wyrazem oraz realizacją mają być zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych i zadania wskazane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy. Dla realizacji powyższych zamierzeń Rada Gminy winna odwołać się do obiektywnych kryteriów, np. klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi wymienionymi w art. 14 ustawy. Odnosząc się do argumentacji organu administracji, iż zasada wynikająca z zakwestionowanego przepisu §2 ust. 1 uchwały nie budziła wątpliwości mieszkańców, oraz organizacji czy instytucji działających na terenie gminy stwierdzić należy, że niniejsza uchwała jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687 uw. 4). Brak wątpliwości po stronie społeczności lokalnej nie wyklucza więc możliwości wniesienia przedmiotowej skargi i kontroli legalności przepisów uchwały Rada Gminy w Kuślinie z dnia 31.01.1997r. nr XXV/127/97. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.