I SA/Wa 1649/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Gminna Spółdzielnia "S." w Z. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją i wskazała, że część przedmiotowej działki o pow. [...] ha pozostawała w użytkowaniu wnioskodawcy od dnia [...] grudnia 1978 r., a znajdujące się na tym gruncie budynki stanowią własność Spółdzielni. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. i wskazał, że wznowienie następuje z urzędu lub na wniosek, a tym samym kluczową kwestią jest ustalenie, czy wniosek pochodzi od strony. Zdaniem organu, w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, wnioskodawcy nie można uznać za stronę. Ponadto okoliczności, które stanowiłyby w niniejszej sprawie podstawę do ewentualnego zweryfikowania decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nie zostały przez Gminną Spółdzielnię "S." udokumentowane, mimo dwukrotnego wezwania organu do ich przedłożenia i trzykrotnego przesunięcia terminu rozpatrzenia wniosku. Tym samym niedopuszczalne jest wznowienie postępowania bez wskazania, jakie nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, wyszły na jaw. Wraz z wnioskiem Spółdzielnia przedłożyła kwestionowaną decyzję oraz obszerną dokumentację, która potwierdza jedynie fakt prowadzenia działalności gospodarczej i związane z tym obciążenia finansowe. Żaden jednak z dokumentów nie potwierdza tytułu prawnorzeczowego wnioskodawcy do przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać Spółdzielnię za stronę niniejszego postępowania. Ponadto niedopuszczalnym jest żądanie zweryfikowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa ostatecznej decyzji, przy braku dowodów stanowiących podstawę tego żądania. Na skutek odwołania Gminnej Spółdzielni "S." w Z., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...], nie zbadał z należytą starannością, czy wniosek Spółdzielni został złożony w ustawowym terminie, choć wnioskodawca domagał się wznowienia postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że Spółdzielnia wniosek o wznowienie postępowania wniosła w dniu [...] sierpnia 2008 r., wskazując jedynie, że w dniu [...] lipca 2008 r. przedstawiciel wnioskodawcy na spotkaniu z P. S.A. uzyskał informację o wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Okoliczność ta nie została jednak poparta żadnymi dowodami. Kwestia zachowania terminu z art. 148 § 2 kpa nie została przez Wojewodę w ogóle zbadana. Z kolei ustalanie faktu, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony było na tym etapie postępowania przedwczesne. Wydanie bowiem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, z uwagi na to że wnioskodawca nie ma przymiotu strony jest możliwe tylko wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. W sytuacji natomiast gdy kwestia legitymacji wnioskodawcy nie jest bezsporna, zachodzi potrzeba jej badania, co oznacza konieczność przejścia do merytorycznej oceny przesłanki wznowienia, a zatem dopiero po wznowieniu postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że skoro postępowanie wznowieniowe miałoby zostać zainicjowane w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to mogło ono nastąpić wyłącznie na żądanie strony. W warunkach całkowitego związania organu wnioskiem strony, zasadne było badanie przez Wojewodę [...], czy Gminna Spółdzielnia [...] posiadała interes prawny w niniejszej sprawie, skoro tylko wniosek uprawnionego podmiotu mógł spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Zaprezentowany w tym zakresie wywód Ministra Infrastruktury, iż dopiero postępowanie wznowieniowe ma dowieść o legitymacji strony, całkowicie godzi w zasady skargowości postępowania administracyjnego i nie znajduje oparcia w przepisach. Tym samym nie zaistniały żadne podstawy do prowadzenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem wniosek pochodził od nieuprawnionego podmiotu. Wobec tego stanowisko Wojewody było prawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Gminnej Spółdzielni "S." w Z., w którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb umożliwiający uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 kpa lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 kpa, czy w art. 145b § 1 kpa. Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy złożony wniosek opiera się na ustawowych przyczynach wznowienia postępowania ujętych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, czy został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Jedynie w przypadku, gdy już z samego wniosku o wznowienie bezspornie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, czy też wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa). W drugim etapie organ przechodzi do badania przyczyn wznowienia oraz prowadzi postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa), a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 kpa. Przy czym stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa (por. m. in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857; z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529, z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1406/10). Odmienna sytuacja prowadziłaby do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia. Tylko w tym postępowaniu głównym możliwe jest bowiem, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, jednoznacznie rozstrzygnięcie czy zaistniały przyczyny wznowienia przy zachowaniu gwarancji procesowych dla strony wnioskującej o wznowienie. Mając powyższe na względzie należy uznać, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 149 § 3 kpa orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, że Gminnej Spółdzielni "S." w Z. nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Taka ocena powinna nastąpić na kolejnym etapie postępowania, po jego wznowieniu. Ponadto, jak słusznie wskazał Minister Infrastruktury, Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] września 2009 r. nie zbadał z należytą starannością, czy wniosek Spółdzielni złożony został w ustawowym terminie, choć wnioskodawca domagał się wznowienia postępowania powołując się m. in. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Data, w której strona dowiedziała się o wydaniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, nie została bowiem poparta żadnymi dowodami. Słusznie zatem Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.