II GSK 231/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) del. WSA Renata Detka Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Z. Z. P. S. P., S. i O. S. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 956/11 w sprawie ze skargi U. Z. Z. P. S. P., S. i O. S. w W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 [...]r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Zarządu Województwa M. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 956/11, pozostawił bez rozpatrzenia skargę U. Z. Z. P. S. P., S. i O. S. w W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 [...] r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Pismem z dnia 15 [...] r., Zarząd Województwa M. poinformował wnioskodawcę – U. Z. Z. P. S. P., S. i O. S. (dalej: Skarżąca), że projekt pt. [...] złożony w konkursie o dofinansowanie w ramach M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata [...] nie spełnia kryterium "zasadności zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie oraz wysokości kosztów adekwatnych do przyjętych rozwiązań" i dlatego został odrzucony na etapie oceny technicznej. Zarząd Województwa M. – Departament Polityki Regionalnej po rozpatrzeniu protestu Skarżącej, pismem z dnia 28 [...]r., nr [...], nie uwzględnił protestu. Następnie wyrokiem z dnia 12 [...] r., sygn. I SA/Kr 264/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę wniesioną przez Skarżącą na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Zarządu Województwa M. z dnia 28 [...] r.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że ocena projektu [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownej oceny, Zarząd Województwa M. pismem z dnia 23 [...] r., znak [...]zawiadomił Skarżącą, że w wyniku ponownej oceny na etapie oceny technicznej stwierdzono, że projekt nie spełnia kryterium "zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie oraz wysokość kosztów adekwatna do przyjętych rozwiązań" i w związku z tym - zgodnie z § 35 ust. 1 lit. a Regulaminu Konkursu - zostaje odrzucony na etapie oceny technicznej. W tym piśmie pouczono Skarżącą, że od powyższego rozstrzygnięcia nie przysługuje żaden dodatkowy środek odwoławczy określony w art. 30 b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712, z późn. zm, dalej: u.z.p.p.r.). Tym samym procedura odwoławcza określona w cyt. ustawie, jak i procedura wyboru projektu zostaje zakończona. W odpowiedzi na powyższe Skarżąca pismem z dnia 13 [...] r. wniosła do Zarządu Województwa M. – Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego protest, kwestionując prawidłowość dokonania ponownej oceny projektu na etapie oceny technicznej. Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej pismem z dnia 2 [...] r., znak [...] zawiadomił Skarżącą, że na podstawie § 49 ust. 6 i 7 Regulaminu konkursu wyniki ponownej oceny projektu są wiążące i kończą procedurę na danym etapie oceny, o wynikach której wnioskodawca jest informowany, i że tym samym wnioskodawcy nie służy dodatkowo żaden środek odwoławczy. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 190/11 ją oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone skargą rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 2 [...] r., pomimo, iż w swej treści nie posługuje się ustawowym określeniem, że wniesiony pismem z dnia 13 [...]r. środek odwoławczy – protest "nie podlega rozpatrzeniu", względnie, że "zostaje pozostawiony bez rozpatrzenia", ma w istocie charakter rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 30 b ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że Zarząd Województwa M. działający przez Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej uznał, że nie jest możliwe rozpatrzenie protestu z uwagi na to, że w systemie realizacji [...], nie przewidziano środków odwoławczych od wyników ponownej oceny, w odniesieniu do danego kryterium. Wskazano na postanowienia § 49 ust. 6 i 7 Regulaminu Konkursu, w myśl których wyniki ponownej oceny kończą procedurę na danym etapie i nie służy od nich środek odwoławczy, przy czym wnioskodawca jest informowany o wynikach oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w piśmie z dnia 23 [...] r. zawierającym informację o negatywnym wyniku ponownej oceny na etapie oceny technicznej i odrzuceniu projektu, zawarte było pouczenie, że od rozstrzygnięcia tego nie służy środek odwoławczy, gdyż kończy ono procedurę odwoławczą. Zatem wniesienie protestu – jako środka odwoławczego – od rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 23 [...]r. nastąpiło sprzecznie z pouczeniem zawartym w zaskarżonym protestem piśmie. W świetle powyższych okoliczności, zaskarżony skargą akt Zarządu Województwa z dnia 2 [...] r., ma charakter - opartego na przepisie art. 30 b ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. - rozstrzygnięcia, którego przedmiotem jest pozostawienie bez rozpatrzenia wniesionego środka odwoławczego (protestu z dnia 13 sierpnia 2010 r.), który – o czym pouczono – nie służył już od rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z 23 [...]r. Ponadto, Sąd wskazał, iż mimo braku pouczenia o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie pozostawienia środka odwoławczego bez rozpatrzenia, skarga została złożona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Wbrew twierdzeniom Zarządu Województwa M. na rozstrzygnięcie z dnia 23 [...]r., którego przedmiotem była nie tylko ponowna ocena projektu, ale także odrzucenie wniosku (z powołaniem na przepis § 35 ust. 1 lit. a Regulaminu), eliminujące wniosek z dalszej procedury konkursowej, służyła skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. WSA podkreślił, że każdy negatywny wynik procedury odwoławczej, od którego system realizacji programu nie przewiduje dalszych środków odwoławczych może być zaskarżony skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o czym wnioskodawca winien być pouczony. Skarżąca w dniu 9 [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 [...] r. nr [...]w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu. W uzasadnieniu wskazała, że skarga jest wniesiona "w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego" oraz, że o możliwości wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Zarządu w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu, powzięła wiadomość w dniu 26 [...] r., z treści ustnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 190/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011 r. o sygn. akt III SA/Kr 956/11 pozostawił skargę bez rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że każdy negatywny wynik procedury odwoławczej, od którego system realizacji programu nie przewiduje dalszych środków odwoławczych, może być zaskarżony skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o czym wnioskodawca powinien być pouczony. WSA wskazał, że stosownie do art. 30e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika także, że nie zostały przez ustawę wyłączone przepisy art. 85 – 89 p.p.s.a. regulujące kwestię uchybienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym. W świetle powyższego wynika, że skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 [...] r. w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu Skarżąca wniosła z uchybieniem terminu do jej wniesienia, albowiem rozstrzygnięcie z dnia 23 [...]r. zostało doręczone Skarżącej w dniu 2 [...] r., a skarga na to rozstrzygnięcie została wniesiona ponad rok później, bo dopiero pismem z dnia 9 [...] r. Sąd podkreślił, że Zarząd Województwa M. w rozstrzygnięciu z dnia 23 [...] r. nie zawarł pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zatem braki skargi wynikające z braku pouczenia, podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podniosła, że o możliwości wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 [...] r. powzięła wiadomość dnia 26 [...] r. z treści ustnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 190/11. Zatem w tym dniu rozpoczął bieg siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi upłynął z dniem 2 [...]r. II Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tzn. art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do sądu, 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 30d ust. 3 w związku z art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż pomimo braku pouczenia Skarżącej przez organ o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie negatywnej oceny projektu, Skarżąca wniosła skargę po upływie terminu do jej wniesienia oraz poprzez przyjęcie, iż pomimo braku pouczenia Skarżącej o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Skarżąca mogła wnieść tę skargę wyłącznie z zastosowaniem instytucji przywrócenia terminu do wniesienia skargi; 2) art. 87 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pomimo braku pouczenia Skarżącej co do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w celu skutecznego wniesienia tej skargi Skarżąca powinien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec tego postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach i w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstaw. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego co do zasady możliwe jest na tle niewadliwie ustalonego (niekwestionowanego) stanu faktycznego. Nieuzasadniony jest sformułowany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30d ust. 3 w zw. z art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż pomimo braku pouczenia Skarżącej przez organ mogła ona wnieść skargę do sądu administracyjnego wyłącznie z zastosowaniem instytucji przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Bezsporne jest, że Skarżąca wniosła - na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 [...] r. w przedmiocie ponownej negatywnej oceny projektu - skargę pismem z dnia 9 [...] r. Rozstrzygnięcie Zarządu zostało doręczone Skarżącej w dniu 2 [...] r. Zatem w tym dniu rozpoczął więc bieg termin do złożenia skargi stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., który to termin kończył swój bieg w dniu 16 [...] r. Natomiast skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego została złożona przez Skarżącą ponad rok później, gdyż dopiero pismem z dnia 9 [...] r. Skarżąca uzasadniała uchybienie terminu do złożenia skargi faktem, że w piśmie odnoszącym się do rozstrzygnięcia Zarządu Województwa z dnia 23 [...]r. brak było pouczenia o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. Skarżąca podniosła, że o możliwości wniesienia skargi powzięła wiadomość dopiero z ustnego uzasadnienia wyroku wydanego w dniu 26 [...] r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (sygn. akt III SA/Kr 190/11) w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Skarżącą. Zatem zdaniem Skarżącej bieg 14-dniowego terminu na złożenie skargi rozpoczął swój bieg dnia 26 [...] r., gdy dowiedziała się ona o możliwości jej wniesienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na instytucje informujące o wynikach procedury został nałożony obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r.). Pouczenie to powinno być pełne i zawierać wszystkie informacje dotyczące: terminu do wniesienia skargi, kompletności skargi oraz obowiązku uiszczenia opłaty sądowej, których spełnienie przez wnioskodawcę nie spowoduje pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r.) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r. o sygn. akt II GSK 841/09. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w składzie orzekającym popiera linię dotychczasowego orzecznictwa, z którego wynika, że przepis art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. ma pierwszeństwo przed art. 30 c ust. 5, bowiem w sytuacji, gdy strona nie zostanie pouczona o możliwości i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wniesienie skargi po terminie skutkuje pozostawieniem jej bez rozpatrzenia, co w konsekwencji pozbawia ją prawa do sądu. Braki skargi wynikające z braku pouczenia, podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów p.p.s.a. Stanowisko to jest poparte utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności zawarte jest w postanowieniach z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1198/10, z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II GSK 811/09 oraz z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 841/09. Zatem wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia, o którym stanowi art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., podlega usunięciu przy zastosowaniu art. 87 p.p.s.a., tj. przy wykorzystaniu instytucji przywrócenia terminu. Przepis ten bowiem ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na treść art. 30e u.z.p.p.r. Z uwagi na powyższe, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 87 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pomimo braku pouczenia Skarżącego co do możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu skutecznego wniesienia tej skargi Skarżący powinien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Instytucja uchybienia i przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości i ma na celu ochronę strony postępowania sądowoadministracyjnego przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności prawnej. Bowiem czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 256). Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia podlega usunięciu w trybie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Ponieważ wniosek ten nie został złożony przez Skarżącą w terminie 7 dni licząc od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, dlatego skarga została pozostawiona bez rozpatrzenia. Bowiem w dniu 26 [...] r., gdy Skarżąca dowiedziała się o możliwości wniesienia skargi rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (z art. 87 § 1 p.p.s.a.) do złożenia skargi do sądu administracyjnego, a nie termin 14 dni do złożenia skargi – jak chce tego strona Skarżąca. Termin 14 dni do złożenia skargi upłynął bowiem z dniem 16 [...] r. stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Natomiast termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi upłynął - zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a - z dniem 2 [...]r. Nietrafne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do sądu. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził – odwołując się do cyt. przepisów Konstytucji RP, że art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. , który stanowi, że na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia - jest konkretyzacją zawartego w przepisach Konstytucji RP prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2. Pomimo, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego po upływie ustawowo określonego terminu skutkuje - w świetle art. 30c ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy - pozostawieniem jej bez rozpatrzenia, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził - analizując dotychczasowe orzecznictwo NSA - że ten brak skargi podlega usunięciu przy zastosowaniu art. 87 p.p.s.a., tj. w trybie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zatem nie ulega wątpliwości, że Skarżący nie został pozbawiony w rozpoznawanej sprawie prawa do sądu. Mając powyższe na względzie oraz uwzględniając przedstawioną wcześniej argumentację wskazującą na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).