IV SA/Po 1081/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Powiatu w Śremie z dnia 09 czerwca 2011 r. nr X/69/11 w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oddala skargę Uchwałą Nr X/69/11 Rady Powiatu w Śremie z dnia 9 czerwca 2011r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital w Śremie, postanowiono zlikwidować SPZOZ Szpital w Śremie. Dniem otwarcia likwidacji ustalono dzień wejścia w życie uchwały (§1 uchwały). Zakończenie czynności likwidacyjnych Rada Powiatu Śremskiego ustaliła na dzień 31 grudnia 2021r. ((§ 6 uchwały). W dniu 21 czerwca 2011r. [...]S.A. z siedzibą w [...], reprezentowany przez pełnomocnika, skierował do Rady Powiatu w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. Starosta [...]poinformował wnoszącego wezwanie, że w dniu [...].08.2011r. zostanie przyjęty projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie likwidacji SPZOZ Szpital w Śremie. Po jego przyjęciu projekt zostanie przedstawiony do zaopiniowania wojewodzie oraz właściwym organom gmin i powiatów, których ludności Szpital w Śremie udziela świadczeń zdrowotnych. Nadto projekt wymaga opinii sejmiku województwa, zakładowych organizacji związków zawodowych i rady społecznej szpitala. Po uzyskaniu opinii Rada Powiatu podejmie w dniu [...].10.2011r. uchwałę zmieniającą. Nie godząc się z tym stanowiskiem [...]S.A. z siedzibą w Łodzi - reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art.43 ust.1 i art.60 ust.4b pkt 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 14, poz.89). W uzasadnieniu skarżący m.in. podkreślił, iż jako jeden z wierzycieli Szpitala ma interes prawny w żądaniu zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż w sposób rażący narusza ona interesy wierzycieli i uniemożliwia wierzycielom dochodzenie należnych im wierzytelności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi wskazując w szczególności, iż skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, co czyni ją bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Jednakże przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi) czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (§ 1)."Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Przepis zaś art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), reguluje tę kwestie w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojecie "interesu prawnego (uprawnienia)" nie zostało co prawda normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, na przedmiotową uchwałę skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". W konsekwencji - wbrew stanowisku skarżącego - należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2004 r. (GSK 637/04, LEX nr 162213), że decydujące znaczenie dla legitymacji procesowej ma publicznoprawne kryterium interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego. Z tym, iż interes (uprawnienie) z zakresu administracji publicznej wypływa z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej (por. m.in. uchwały TK z dnia 23 czerwca 1993 r., W 3/92 i z dnia 24 września 1997 r.). Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywoływać skutki w sferze cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na uchwałą Nr X/69/11 Rady Powiatu w Śremie z dnia 9 czerwca 2011r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital w Śremie, którego strona jest wierzycielem. Stronę skarżącą wiążą z SP ZOZ-em w Śremie jedynie relacje o charakterze cywilnoprawnym (wierzyciel - dłużnik). W ocenie skarżącego uchwała narusza jego uprawnienie, poprzez brak możliwość domagania się wierzytelności. Narusza także jego interes prawny, poprzez uniemożliwienie stania się stroną stosunku prawnego z pewnym i wypłacalnym dłużnikiem. Skarżący nie ma miejsca siedziby na terenie powiatu, na tym terenie nie prowadzi także działalności gospodarczej, nie należy zatem do społeczności lokalnej. Skarżący wywodzi wiec jednoznacznie swój interes prawny i uprawnienie wyłącznie w oparciu o istniejący pomiędzy nim a SP ZOZ-em w Śremie stosunek cywilnoprawny, powstały na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym. Źródłem interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego jako wierzyciela zakładu opieki społecznej nie są przepisy ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), dotyczące likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, terminu jej zakończenia i przejmowania zobowiązań przez organ założycielski. Żaden z tych przepisów nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych strony jako wierzyciela. Prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają więc jedynie ze stosunku cywilnoprawnego. Tym samym interes prawny (uprawnienie) skarżącego spółki jako wynikający ze stosunku cywilnego, poprzez posiadanie przez niego wierzytelności wobec SP ZOZ-u w Śremie i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Dlatego interes (uprawnienie) skarżącego wierzyciela jako mający charakter faktyczny nie może być podstawą skargi na uchwałę Rady Powiatu w Śremie. Legitymację bowiem do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego. Nie stanowi on bowiem normy prawej, na podstawie której organ administracji publicznej jest właściwy do kształtowania prawa lub obowiązków publicznoprawnych (tak wyrok NSA z dnia 4 września 2007r., II OSK 753/07). Nadto podmiot powołujący się na to, że jest wierzycielem zakładu opieki zdrowotnej, w odniesieniu do którego domaga się podjęcia uchwały przez organ założycielski na podstawie art.60 ust.3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego (tak wyrok NSA z dnia 25 października 2005r., II OSK 132/05, Lex nr 201431). W wyroku z dnia 13 grudnia 2007r. III SA/Wr 542/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej nie tworzy praw nabytych dla wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej, a Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela to stanowisko. Ubocznie należy zauważyć, iż ustawa z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007r., nr 14, poz.89) utraciła moc z dniem 1 lipca 2011r. na podstawie art.220 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2011r. (Dz.U. z 1.06.2011r., nr 112, poz.654). W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez podmiot nie posiadający ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona. Z powołanych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.