VIII SA/Wa 760/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. [...] sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") pismem z [...] czerwca 2011 r. wniosła skargę na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ drugiej instancji") z [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję (nr [...]) Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2011 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącej płatności do gruntów rolnych na rok 2007 (dalej: "płatność bezpośrednia") z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO). Jako podstawę prawną decyzji organy powołały między innymi przepisy art. 7 ust. 1 – 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") oraz art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 796/2004"). Decyzja Kierownika ARiMR z [...] lutego 2011 r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek prawomocnego wyroku kasacyjnego WSA w Warszawie z 29 września 2010 r. (VIII SA/Wa 388/10). 2.1. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że [...] maja 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2007 r. Zadeklarowała [...] działki rolne w województwach [...], [...] i [...]. Następnie (w dniach [...] i [...] czerwca 2008 r.), w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego (poszczególnych gruntów), wpłynęły wnioski złożone przez spółkę z o. o. i osiem spółek cywilnych o przyznanie przedmiotowych płatności na wszystkie powyższe działki. Spółki te, które podobnie jak spółka przekazująca (skarżąca), zarejestrowane są w ewidencji producentów rolnych, [...] kwietnia 2008 r. przejęły posiadanie wszystkich nieruchomości rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na art. 21 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej stwierdził, iż z uwagi na przekazanie [...] kwietnia 2008 r. przez skarżącą wszystkich gruntów rolnych zgłoszonych w ramach wniosku o przyznanie płatności na 2007 r. odmówiono jej przyznania jednolitej płatności obszarowej. Powyższe, stosownie do art. 7 ust. 2 ww. ustawy, skutkuje odmową przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej. 2.2. Odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o przyznaniu płatności w wysokości zgodnej ze stanem faktycznym i przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia okoliczność przekazania przedmiotowych działek innym producentom rolnym. Przekazanie nastąpiło bowiem po zakończeniu roku kalendarzowego, którego wniosek dotyczył. Nie ma także znaczenia, że przekazanie działek nastąpiło przed wydaniem decyzji w sprawie. 2.3. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przywołał treść przepisów art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Podniósł, że problematykę przekazywania gospodarstwa rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie, reguluje art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. w związku z art. 137 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. Stwierdził nadto, że zasadą ustanowioną w tym przepisie jest, że w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, płatność po spełnieniu określonych warunków przysługuje wyłącznie przejmującemu. Powyższe stanowi odstępstwo od reguły, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są producentowi, który złożył wniosek i użytkował grunty w wymaganym okresie. Organ odwoławczy zauważył, iż przywołana na wstępie ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawiera wyjątków od zasady ustanowionej w art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Oznacza to, że w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego w wymaganym terminie, czyli do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności oraz złożenia stosownego wniosku (o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej), w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego i spełnienia pozostałych warunków przejmujący gospodarstwo rolne wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce przekazującego. W przypadku spełnienia wszystkich warunków przejmujący nabywa prawo do płatności, które przysługiwałoby przekazującemu. Dyrektor ARiMR stwierdził zatem, iż skoro wnioskodawca przekazał posiadane gospodarstwo rolne na rzecz innego producenta rolnego, czyli przekazał uprawnienia i obowiązki z tym związane, to "niejako zrezygnował" z przyznania płatności na swoją rzecz. Organ zauważył, że przyznanie płatności przekazującemu nie może być uzależnione od wyniku innego postępowania, dotyczącego płatności dla producenta przejmującego. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji nieprawidłowej, w której przyznanie płatności przekazującemu uwarunkowane byłoby spełnieniem bądź niespełnieniem warunków przez przekazującego. Przyznanie płatności następowałoby w sytuacji, gdy przejmujący nie spełniałby warunków przyznania płatności, a przyznanie płatności przejmującemu, jeśli warunków nie spełnił przekazujący. W związku z tym, że podmioty przejmujące nie spełniły warunków pozwalających na przyznanie im płatności, postępowanie w ich sprawach zostało zakończone wydaniem decyzji odmawiających im przyznania płatności. Zdaniem organów, skoro na miejsce wnioskodawcy wstąpił inny podmiot (podmioty), to skarżąca utraciła przymiot posiadacza gruntów rolnych (producenta rolnego). Przekazała bowiem posiadanie w całości przedmiotowych gruntów. 3.1. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania. Przytaczając obszerny fragment orzeczenia NSA z 18 grudnia 2008 r. (II GSK 559/08) podniosła, iż poglądy w nim wyrażone są poparte jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Zdaniem autora skargi nie można powoływać się na art. 74 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż przepis ten dotyczy przekazania całych gospodarstw, ale tylko wtedy, gdy przekazanie nastąpiło przed spełnieniem wszystkich warunków przyznania pomocy, w szczególnym przypadku utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej i posiadania ich do końca 2007 r. Skarżąca wskazała, iż z końcem 2007 r. zostało zakończone przez nią spełnianie wszystkich warunków przyznania pomocy za 2007 r. 3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację zarówno co do ustaleń faktycznych, jak też wykładni i stosowania przepisów materialnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "u.p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 4.2. Rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od ustalenia, czy skarżąca spełniła ustawowe warunki przyznania płatności bezpośrednich (JPO i UPO) na 2007 rok. W szczególności, czy wpływ na prawo do przyznania pomocy finansowej miała dokonana w 2008 r. zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na przeniesieniu przez skarżącą posiadania gruntów rolnych na inne podmioty (spółki). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw i ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 18 ust. 1 – 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od 15 marca do 15 maja. Płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przekazywane są na rzecz beneficjentów raz w roku w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. 4.3. Analiza obowiązujących przepisów wskazuje, że realizowana w ramach wsparcia bezpośredniego pomoc finansowa wypłacana jest za dany rok kalendarzowy. Natomiast wypłacana jest w terminie od 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do 30 czerwca następnego roku. Istotne zatem jest posiadanie gospodarstwa 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Posiadanie gospodarstwa i jego utrzymanie w dobrej kulturze rolnej powinno zaś trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Tym samym, w ocenie Sądu decyzja w sprawie płatności bezpośrednich powinna zasadniczo uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Powołane przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu danego roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność obszarowa, jednakże w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec tego roku kalendarzowego, którego wniosek dotyczy. Czyli wpływu na wynik sprawy nie wywiera przekazanie posiadania gospodarstwa innemu podmiotowi w innym roku od tego, którego dotyczy stosowny wniosek o przyznanie płatności. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 208/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, podziela pogląd wyrażony w tym wyroku. To zaś oznacza, że zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, który łączy się z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego, nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek dotyczył płatności obszarowych za 2007 rok, zaś zmiana stanu faktycznego dokonana po zakończeniu roku kalendarzowego, której dotyczył wniosek producenta, zaistniała w kwietniu 2008 roku. Poza sporem w przedmiotowym postępowaniu pozostaje fakt, że skarżąca była posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności na 2007 rok w dacie złożenia tego wniosku. Bezspornym jest również, iż [...] kwietnia 2008 r. skarżąca przeniosła na rzecz innych podmiotów posiadanie nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Do tego jednak czasu skarżąca była w posiadaniu przedmiotowych gruntów. Oceniając zatem uprawnienie skarżącej do płatności bezpośrednich za 2007 rok, przez pryzmat wskazanych wyżej okoliczności, stwierdzić należy, iż do dnia przeniesienia posiadania działek zasadniczo spełniała ona przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Wreszcie bezspornym jest i to, że w dacie wydania pierwszej decyzji w sprawie, skarżąca nie posiadała gruntów rolnych, które wcześniej zadeklarowała we wniosku. W rozpoznawanej sprawie pierwsza decyzja została wydana przez organ I instancji dopiero [...] czerwca 2009 r., tj. z uchybieniem terminów zakreślonych do jej wydania. Zwłoka organu w wydaniu tej decyzji wynosiła ponad 2 lata, czym niewątpliwie uchybiono art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania). 5.1. Zdaniem Sądu, zmiana stanu fatycznego sprawy zaistniała po upływie roku kalendarzowego, za który skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, oceniana w dniu wydania decyzji (tj. [...] lutego 2011 r.), nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania płatności, o które wystąpiła skarżącą. Spełniając ustawowe warunki skarżąca mogła złożyć wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 r. Przeniesienia posiadania gruntów rolnych w następnym roku (2008 r.) na rzecz innych podmiotów nie wywierało negatywnych konsekwencji co do należnych jej płatności za 2007 r. (por. powołany wyżej wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 208/10). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie przez skarżącą posiadania tych gruntów, gdyż czynności w tym zakresie dokonane zostały już po upływie roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności. Błędna interpretacja przepisów prawa materialnego dokonana przez organy doprowadziła do odmowy przyznania skarżącej JPO i UPO. Zdaniem Sądu, co do zasady także data wydania decyzji w sprawach dotyczących przyznania płatności rolnych nie powinna wpływać negatywnie na prawo rolnika dotyczące płatności. Szczególnie w sytuacji, gdy organ zwleka z wydaniem stosownej decyzji ponad 2 lata. Z obowiązujących w sprawie przepisów nie wynika bowiem, że rolnik (producent rolny) musi być posiadaczem gruntów rolnych do dnia wydania decyzji przez organ. 5.2. Przywołany przez organy art. 74 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 określa konsekwencje przekazania gospodarstw rolnych na gruncie płatności z nimi związanych. Rozporządzenie to przyjmuje, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa rolnego wówczas, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy [podkreślenie Sądu]. W ocenie Sądu, organy bezpodstawnie pominęły fakt, ze skarżąca dokonała przekazania całego gospodarstwa (poszczególnych działek) [...] kwietnia 2008 r., ale nie na rzecz drugiego rolnika, tylko na rzecz różnych podmiotów (spółek). Z akt sprawy wynika nadto, że to skarżąca była posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa (wszystkich działek wchodzących w jego skład) [...] maja i [...] grudnia 2007 r., czyli w trakcie roku, za który ubiega się o płatności. Organy nie dokonały zaś żadnych ustaleń dotyczących spełnienia warunków pomocy. Czyli dokonały zawężającej wykładni powołanego wyżej przepisu, którego ratio legis nie może prowadzić do pozbawienia należnych płatności rolnikowi przekazującemu, a także przejmującemu. Podkreślenia wymaga w tym miejscu fakt, że płatności odmówiono także spółkom przejmującym (zob. s. 3 zaskarżonej decyzji). 5.3. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały w ocenie Sądu wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego (błąd subsumcji), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy nie wskazały innych okoliczności, które mogłyby skutkować odmową przyznania skarżącej płatności. Zdaniem Sądu, oczywiście wadliwe jest stwierdzenie, iż skarżąca "niejako zrezygnowała" z przyznania płatności. Organy w sposób nieprecyzyjny powołują się na przepisy prawa materialnego, przez co znacznemu ograniczeniu ulega możliwość dokonania analizy procesu myślowego osób, które przygotowywały decyzje. Świadczy o tym powołanie się przez organ I instancji w sentencji decyzji na art. 51 ust. 2 nieokreślonego aktu w związku z § 8 aktu wykonawczego (rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji organ ten nie wyjaśnia, w jaki sposób i dlaczego stosuje poszczególne przepisy. Dodać warto, że akta administracyjne nie zostały ponumerowane i nie zawierają stosownego spisu. Te uchybienia w ocenie Sądu nie mają jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle wadliwego założenia dokonanego przez organy, że z uwagi na przepisy art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 skarżąca "niejako zrezygnowała" z przyznania płatności na swoją rzecz (zob. s. 5 zaskarżonej decyzji). Tym bardziej, że organy w wyniku błędnej (zawężającej) wykładni art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, obciążyły skarżącą negatywnymi konsekwencjami zmiany stanu faktycznego (przekazania posiadania poszczególnych działek na inne podmioty), która to zmiana nastąpiła po roku, którego dotyczą przedmiotowe płatności. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji obowiązany będzie przyjąć, że skoro przekazanie posiadania gospodarstwa (działek) nastąpiło w roku 2008, to fakt ten nie wywiera negatywnych dla skarżącej konsekwencji odnośnie jej uprawnień do płatności za 2007 r. Odrębną kwestią jest, czy skarżąca spełniała inne warunki, których spełnienie jest konieczne do przyznania płatności. Skoro jednak kwestia ta pozostała poza ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organy, to nie mogła być przedmiotem rozważań Sądu. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest także precyzyjne powoływanie się na przepisy, które znajdują zastosowanie w sprawie, z jednoczesnym podawaniem właściwych publikatorów. Tylko wówczas można bowiem dokonać właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej, czy to w ramach postępowania administracyjnego, czy też w ramach postępowania sądowego. Akta administracyjne powinny zostać nadto ponumerowane. Z uwagi na zasady bezpieczeństwa, powinien zostać także sporządzony spis akt administracyjnych. Szczególnie wówczas, gdy są one przekazywane do innego organu (sądu). Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 u.p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi (200 zł).