II GSK 1311/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [..] lipca 2010 r. sygn. akt [..] w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od M. F. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. V SA/Wa 690/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej; uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. M. F. zwrócił się do Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. o umorzenie kary pieniężnej w kwocie 46.200,00 zł. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił umorzenia M. F. kary pieniężnej w kwocie 46.200,00 zł. Pismem z dnia [...] października 2009 r. M. F. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2009 r. i umorzenie kary. Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że umorzenie należności pieniężnych jest instytucją o charakterze wyjątkowym, dlatego szczególnie istotne jest prawidłowe stosowanie prawnych przesłanek umorzenia tych należności. W ocenie Ministra w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych uzasadniająca zastosowanie umorzenia należności. W toku ponownie prowadzonego postępowania wnioskodawca został wezwany do przedłożenia dokumentów na okoliczność wystąpienia przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie. Wezwanie to pozostało jednak bez odpowiedzi. Nadto Minister zaakcentował, że art. 42 wyżej wymienionej ustawy jest sformułowany na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, iż nawet zaistnienie jednej z przesłanek określonych w tym artykule nie obliguje organu do umorzenia należności, a jedynie stwarza możliwość podjęcia korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że zasadnie skarżący podniósł kwestie związane z przedawnieniem nałożonej na niego kary. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności te nie zostały w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione, co przyznał także pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. VI SA/Wa 27/05, oddalający skargę M. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] października 2004 r., w której obciążono skarżącego karą pieniężną w wysokości 46. 200 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Z adnotacji na wyroku wynika, iż uprawomocnił się dopiero z dniem [...] stycznia 2007 r. Sąd zaakcentował, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien jednoznacznie wyjaśnić kwestię przedawnienia. W rozpoznawanej sprawie, na gruncie art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, kara pieniężna mogłaby być umorzona wyłącznie w sytuacji gdyby wykazano, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazałoby się nieskuteczne. Ponieważ upływ terminu przedawnienia uniemożliwia organowi wykorzystanie przymusu państwowego – egzekucji – dla realizacji roszczenia, to wyżej przytoczone odniesienie do kosztów postępowania egzekucyjnego jest bezprzedmiotowe, a zatem w przypadku ustalenia, iż przedawnienie kary nastąpiło postępowanie wszczęte wnioskiem Strony o umorzenie tej należności stałoby się bezprzedmiotowe. Minister Infrastruktury złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: – art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a przez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały wyjaśnione okoliczności związane z przedawnieniem nałożonej kary, a ponowne rozważenie tej okoliczności przez organ może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję skoncentrował się jedynie na kwestii przedawnienia należności, którą rzekomo nie zajął się organ odwoławczy, a nie rozważył sprawy całościowo również w zakresie merytorycznym – przesłanek umorzenia należności z art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Sąd I instancji dysponował wszystkimi danymi, aby ocenić, czy należność z tytułu kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych uległa przedawnieniu i postępowanie administracyjne o umorzenie tej należności z tego powodu było bezprzedmiotowe i winno być przez organ administracji umorzone. Należy zauważyć, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że instytucja przedawnienia wprowadzona została ustawą zmieniającą, która weszła w życie 4 października 2005 r. Do tego dnia przepis ten stanowił, że w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3 pobiera się odsetki ustawowe. Opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 1, 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). Natomiast przedmiotową nowelizacją ustawy z dnia 4 października 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1486), zwaną dalej "u.d.p.", dodano ust. 3 w art. 40d, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia kar pieniężnych określonych w ww. przepisach przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny być uiszczone. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że pięcioletni okres przedawnienia należy liczyć od dnia wejścia w życie art. 40d ust. 3 u.d.p., tj. od 4 października 2005 r., także do zdarzeń prawnych, które powstały przed tą datą jednak dalej trwających. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż art. 40d ust. 3 u.d.p. wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych zaczął obowiązywać z chwilą wejścia w życie, czyli też przed upływem terminu 5-letniego z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zatem uchylenie zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia przedmiotowej należności tylko z powodu nierozważenia zarzutu przedawnienia obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, którą został obciążony skarżący było błędne, albowiem z okoliczności sprawy wynikało, że przedawnienie to nie nastąpiło. Nie zwalniało to Sądu I instancji od obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej granicach, tj. rozważenia spełnienia przesłanek z art. 42 ustawy o finansach publicznych, a w szczególności z art. 42 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Obowiązkiem Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadzające się jedynie do rozważenia zarzutu skargi przedawnienia z art. 40d ust. 3 naruszało przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i w odniesieniu do zobowiązań zarówno powstałych przed tą datą, których skutki trwają nadal. Pogląd tego rodzaju wyraził już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II FSK 884/09. W tym miejscu podkreślenia wymaga teza, że przedawnienie w rozumieniu art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej (terminu uiszczenia kary), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W świetle powyższych rozważań dla Sądu I instancji nie powinno być wątpliwości, że w sprawie niniejszej nie nastąpiło przedawnienie terminu uiszczenia kary, licząc bieg pięcioletniego terminu przedawnienia od 4 października 2005 r., który upłynąłby 4 października 2010 r. Natomiast organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję [...] stycznia 2010 r., czyli przed upływem tego terminu. Dlatego też zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania zakresu rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji tylko w aspekcie ewentualnego przedawnienia, które nie mogło mieć miejsca i uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji zasługiwało na uwzględnienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien skupić się na ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 42 ustawy o finansach publicznych i w zależności od zaakceptowania bądź też nie ustaleń faktycznych organu w tym zakresie rozstrzygnąć o losie decyzji odmawiającej umorzenia należności. Natomiast wskazywanie organowi przez Sąd pierwszej instancji na konieczności zbadania zarzutu przedawnienia obowiązku uiszczenia należności powinno wydać się zbędne w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.