II OSK 1934/09

Dnia 9 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 298/09 w sprawie ze skargi Parafii [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 298/09 oddalił skargę Parafii [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Wójt Gminy K. wymierzył Parafii [...] w K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w wysokości 114 574,74 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Parafii Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wójt Gminy K., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 88 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880), wymierzył Parafii [...] w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 77 099,34 zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 5 drzew (2 robinii akacjowych o obwodzie pni 141,30 cm i 96,08 cm oraz 3 kasztanowców zwyczajnych o obwodzie pni 96,08 cm, 113,04 cm i 107,30 cm) z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, oznaczonej nr ewid. 22, położonej w K., wskazując że uiszczenie kary ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Organ ustalił w toku postępowania, które wszczęte zostało w związku z informacją przekazaną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura we W., że ww. Parafia jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. 22, położonej w K., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...]. Po przeprowadzeniu w dniu 5 września 2008 r. oględzin miejsca wycinki drzew stwierdzono, że z terenu ww. nieruchomości usunięto łącznie nie 5 a 7 drzew (4 robinie akacjowe i 3 kasztanowce zwyczajne), z tym że dwa z nich (2 robinie akacjowe) usunięto ponad 5 lat temu, zatem sprawa dotycząca ich wycinki uległa przedawnieniu. Ustalono również, że drzewa zostały usunięte bez wymaganego zezwolenia przez parafian na polecenie proboszcza Parafii. Po przesłuchaniu świadków i przeprowadzeniu ekspertyzy dendrochronologicznej, organ stwierdził że drzewa zinwentaryzowane w protokole oględzin pod nr 1–4 zostały usunięte w lutym 2008 r., natomiast drzewo nr 5 w 2008 r., wyjątkowo w 2007 r. Organ podał, że termin usunięcia drzew nr 1–4 był między stronami bezsporny. Co do terminu usunięcia drzewa nr 5 z przeprowadzonej przez dr M. K. ekspertyzy dendrochronologicznej z dnia 6 października 2008 r. jednoznacznie wynika, iż drzewo to zostało usunięte w 2008 r., wyjątkowo zaś w 2007 r. Ponadto organ stwierdził, powołując się na opinię dr nauk przyrodniczych L. R., że wszystkie egzemplarze badanych pni były pozostałością typowych drzew mających niegdyś pień i koronę. Odnosząc się zaś do twierdzeń proboszcza i większości świadków, że wycięte drzewa były wiatrołomami, organ wyjaśnił, że również na usunięcie wiatrołomów potrzebne jest zezwolenie odpowiedniego organu. Zezwolenie na usunięcie drzew w myśl art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody jest wymagane niezależnie od stanu żywotności drzew i ich oddziaływania na otoczenie, z wyjątkami określonymi w art. 83 ust. 6 ww. ustawy, które nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższych ustaleń faktycznych oraz treści przepisów art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, w myśl których usunięcie drzew z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego Parafia nie posiada i o które nie występowała, organ stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy nałożył na stronę administracyjną karę pieniężną, która zgodnie z art. 89 ust. 1 i art. 85 ust.6 ww. ustawy ustalona jest w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów i powiększona jest o 100%. Organ wskazał, iż stawki opłat dla drzew nr 1–4 wyliczono na podstawie obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M.P. z 2007 r. Nr 77, poz. 828), natomiast dla drzewa nr 5, działając na korzyść strony i biorąc pod uwagę treść ekspertyzy dendrochronologicznej z dnia 6 października 2008 r., wyliczono na podstawie obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2006 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007 (M.P. z 2006 r. Nr 73, poz. 733). Organ wyjaśnił również, iż obwody pni przedmiotowych drzew wyliczono, w myśl art. 89 ust. 3 ustawy, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. W ten sposób ustalono, że drzewo nr 1 (robinia akacjowa) posiadało obwód pnia – 141,30 cm, drzewo nr 2 (robinia akacjowa) – 96,08 cm, drzewo nr 3 (kasztanowiec zwyczajny) – 107,30 cm, drzewo nr 4 (kasztanowiec zwyczajny) – 113,04 cm, zaś drzewo nr 5 (kasztanowiec zwyczajny) – 96,08 cm. W związku z czym stawka opłaty za usunięcie drzew nr 1–2 za 1 cm obwodu pnia wyniosła 11,76 zł., drzew nr 3–4 – 31,97 zł, zaś drzewa nr 5 – 31,37 zł. Przyjmując wskazane wartości organ ustalił, iż administracyjna kara pieniężna za usunięcie przedmiotowych drzew wynosi 77099,34 zł. Od tej decyzji Parafia w K [...] wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania wskazując, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zasadnicze znaczenie mają dwa aspekty, tj. termin usunięcia drzew, który ma znaczenie przy ustalaniu stawek kary za ich usunięcie oraz stan drzew w dniu ich usunięcia, który ma decydujący wpływ na ocenę czy stan, w jakim się znajdowały drzewa w chwili usunięcia pozwala nadal traktować je jako drzewa, a w konsekwencji na ocenę czy można w ogóle w sprawie nałożyć karę administracyjną. Zdaniem odwołującej, z materiału dowodowego wynika, że usunięte drzewa pozbawione były koron, co powoduje, że to co po nich pozostało nie może zostać uznane za drzewo. Strona zakwestionowała opinię biegłego z dnia 15 września 2008 r., stwierdzając, że nie dała ona odpowiedzi odnośnie stanu drzew w chwili ich usunięcia i organ winien tę okoliczność ustalić na podstawie wyjaśnień przedstawiciela Parafii i zeznań świadków. Zdaniem strony, organ oceniając te dowody naruszył art. 107 § 3 k.p.a., podobnie jak przy ocenie daty usunięcia drzewa nr 5, gdzie pominięto podaną przez przedstawiciela Parafii datę 1997 r. Pismem z dnia 10 lutego 2009 r. Parafia [...] w K. złożyła do organu odwoławczego wniosek o cofnięcie odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...]lutego 2009 r., nr [...], na podstawie art. 137 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3, art. 85 ust 1, 4 i 6 ustawy o ochronie przyrody w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) z uwzględnieniem obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2006 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007 (M.P. z 2006 r. Nr 73, poz.733) i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M.P z 2007 r. Nr 77, poz. 828) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229), nie uwzględniło wniosku o umorzenie postępowania wskutek cofnięcia odwołania oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części wymierzającej administracyjną opłatę pieniężną w wysokości 77 099,34 zł i wymierzyło Parafii [...] w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 252.255,66 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał zarzuty podniesione w odwołaniu za bezzasadne. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy oraz słusznie uznał, iż w świetle dokonanych ustaleń faktycznych należy wymierzyć odwołującej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia. Z uwagi jednak na błędne obliczenie nałożonej kary, zmieniło rozstrzygnięcie w zakresie ustalonej przez organ I instancji wysokości kary. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że mimo że usunięte drzewa posiadały uszkodzoną przez wiatr koronę nie były one obumarłe, wycięte okazy były drzewami, a co do ich usunięcia wymagane było uzyskanie zezwolenia. Organ zaznaczył, że także na usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi i mieniu, w świetle obowiązujących przepisów prawnych (art. 83 ust. 1 i 6, oraz art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody), wymagane jest uzyskanie zezwolenia organu administracji. Organ odwoławczy podkreślił, iż dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy oraz obliczenia wysokości kary administracyjnej z punktu widzenia treści art. 83, art. 85 ust. 1 i 2, art. 88 i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu stosownych aktów wykonawczych. Z uwagi jednak na okoliczność, że organ I instancji pominął przy obliczaniu administracyjnej kary pieniężnej współczynnik różnicujący stawki w zależności od obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm, co skutkowało zaniżeniem wysokości kary, zweryfikował zaskarżoną decyzję w zakresie wysokości orzeczonej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Organ wyjaśnił, że zmiana zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej na niekorzyść strony odwołującej nastąpiła z uwagi na wyjątek z art. 139 k.p.a., tj. zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo, co obligowało organ do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej. Pominięcie bowiem w obliczeniach współczynnika różnicującego stawki w zależności od obwodu pnia określonego w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r., który dla obwodu pnia pomiędzy 101–200 cm wynosi 3.70 a pomiędzy 51–100 cm wynosi 2,37, naruszyło w szczególności art. 85 ustawy o ochronie przyrody oraz normy wymienionego aktu wykonawczego i spowodowało ponad trzykrotne zaniżenie należnej kary administracyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić wniosku strony o cofnięcie odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego, albowiem w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 137 k.p.a., a więc uwzględnienie wniosku strony prowadziłoby do utrzymania decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Na powyższą decyzję Parafia [...] w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazała, że nieuprawniony jest pogląd organu II instancji, iż obiekt, który utracił przymiot drzewa powinien być nadal traktowany jako drzewo, albowiem kiedyś posiadał pień i koronę. Jej zdaniem obiekt taki nie jest już drzewem lecz jedynie pozostałością drzewa, za której usunięcie nie może być nałożona kara administracyjna. Wskazała także, iż w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest ustalenia czy okoliczność, że drzewa nie posiadały korony prowadziła do ich obumarcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazało, powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 504/07, iż ustawa o ochronie przyrody chroni przed samowolną wycinką również drzewa obumarłe, na usunięcie których również wymagane jest zezwolenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.) wskazując, że z analizy akt sprawy wynika, iż organy administracyjne orzekające w sprawie właściwe ustaliły stan faktyczny i orzekły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji, przez co zrealizowały zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a skonkretyzowaną w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że w sprawie zostało dopuszczone jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, dokonano oględzin miejsca wycinki drzew, przeprowadzono dowód z zeznań wszystkich świadków zawnioskowanych przez stronę skarżącą, przesłuchano z urzędu czterech dodatkowych świadków, przeprowadzono rozprawę administracyjną, a także przeprowadzono dowody z niezbędnych opinii biegłych. Sąd wskazał, że zarzuty skargi dotyczyły w zasadzie dwóch kwestii – terminu usunięcia drzewa nr 5 oraz stanu wszystkich drzew w chwili ich usunięcia. Odnośnie pierwszej spornej kwestii, Sąd podał, że biegły dr L. R. w opinii z dnia 15 września 2008 r. nie był w stanie precyzyjnie i jednoznacznie określić terminu usunięcia drzewa nr 5. Ustalenia wykonanej w dniu 6 października 2008 r. przez dr M.K. ekspertyzy dendrochronologicznej wskazują już jednoznacznie, że sporne drzewo nr 5 zostało ścięte w 2008 r., wyjątkowo w 2007 r. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wskazujących na błąd organów w ustaleniach faktycznych odnośnie stanu drzew w chwili ich usunięcia, Sąd stanął na stanowisku, że również w tym zakresie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń przyjmując, że drzewa w chwili wycięcia nie były obumarłe i że posiadały koronę, choć uszkodzoną przez wiatr. Pogląd ten w zasadzie również potwierdziła strona skarżąca wyjaśniając, że proboszcz Parafii działał w stanie wyższej konieczności, albowiem połamane przez wichurę konary i gałęzie zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia. Sąd stwierdził, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że usunięte obiekty w chwili wycinki posiadały przymiot drzewa oraz, że cztery drzewa zostały usunięte w 2008 r., zaś jedno – drzewo nr 5 w 2007 r. lub w 2008 r. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, szczegółowo wyjaśniając, wbrew twierdzeniom skarżącej, jakie fakty uznały za udowodnione i dlaczego odmówiły wiarygodności dowodom, na które powołuje się skarżąca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i składniki, które zgodnie z art. 107 § 1–3 k.p.a. winna zawierać każda decyzja. Sąd zaznaczył, że na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. strona skarżąca podniosła wcześniej nie powoływany zarzut, że teren nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nie obejmuje całej działki, lecz wyłącznie budynek kościoła i bezpośrednie otoczenie, zatem nie obejmuje on terenu na którym rosną drzewa. W tej sytuacji Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z odpisu z księgi rejestru zabytków województwa kujawsko-pomorskiego. Z przeprowadzonego przez Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu jednoznacznie wynika, iż zakresem ochrony konserwatora zabytków objęta jest cała działka nr 22, zatem nie tylko budynek kościoła, ale również teren, na którym znajdują się przedmiotowe drzewa. Ponadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, właściwie zastosował normy prawa materialnego, z tym że organ ten zobligowany był do zweryfikowania decyzji organu I instancji w zakresie wysokości orzeczonej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, albowiem organ ten pominął przy obliczaniu kary pieniężnej współczynnik różnicujący stawki w zależności od obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm, co skutkowało ponad trzykrotnym zaniżeniem wysokości orzeczonej kary. Ustalając zatem, że z terenu nieruchomości wpisanej do księgi rejestru zabytków województwa kujawsko-pomorskiego usunięte zostały drzewa oraz, że czynność ta została dokonana bez zezwolenia właściwego organu administracyjnego, organy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawne wyrażone w art. art. 83 ust. 1 i 2, art. 84, art. 85, art. 88 i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody i wymierzyły karę pieniężną za usunięcie drzew z terenu nieruchomości wpisanego do rejestru zabytków, a organ odwoławczy przy naliczaniu stawki opłat właściwie zweryfikował decyzję organu I instancji, ustalając karę pieniężną za usunięcie drzew w wysokości 252 255,66 zł. Sąd podał, że przepis art. 83 ust. 1 konstytuuje generalny wymóg uzyskania zezwolenia odpowiedniego organu na usunięcie drzew lub krzewów. Wyjątkiem od tego obowiązku jest art. 83 ust. 6, enumeratywnie wskazujący przypadki, w których nie jest ono wymagane. Sąd podkreślił, iż przepis ten nie zawiera wyjątku uprawniającego do wycięcia bez zezwolenia zarówno drzewa zagrażającego bezpieczeństwu ludzi lub mienia, jaki drzewa uszkodzonego, chorego czy obumarłego. Wręcz przeciwnie, z treści art. 86 ust. 1 pkt. 4 i 9 a contrario wynika, iż ustawodawca objął ochroną również te drzewa, albowiem we wskazanym przepisie stwierdza się, że za usunięcie tego typu drzew nie pobiera się opłaty. Tym samym ustawodawca wskazuje, że również w przypadku tych drzew wymagane jest uzyskanie zezwolenia, a jedynie z uwagi na stan ich żywotności, czy też okoliczności, że zagrażają one bezpieczeństwu, zwalnia adresata normy od konieczności poniesienia stosownej opłaty za wycięcie drzewa. Usunięcie drzew bez zezwolenia właściwego organu, poza enumeratywnie wymienionymi wyjątkami w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, jest deliktem administracyjnym, którego popełnienie zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, którą wymierza się bez względu na przyczynę naruszeń wymagań ustawy o ochronie środowiska (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1970/06). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a., a więc że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo, w związku z czym zasadnym było wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazane w decyzji przyczyny uzasadniały również nieuwzględnienie przez organ odwoławczy czynności w postaci cofnięcia odwołania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła Parafia [...] w K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego (podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm., dalej u.o.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan ustalony w sprawie WSA błędnie uznał za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. tzn. przyjęciu przez WSA, iż pozostałości, które usunięto z terenu działki nr [...] należy traktować jako drzewa, a za ich usunięcie bez zezwolenia należy wymierzyć karę administracyjną; 2) naruszenie przepisów postępowania (podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na obrazie: a) art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którymi WSA miał obowiązek uchylić przywołaną wyżej decyzję SKO wobec tego, iż naruszała ona: – art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów przez SKO i przyjęcie, że cała działka nr [...], z której usunięto drzewa jest objęta ochroną konserwatorską, co miało wpływ na wynik sprawy, – art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140. k.p.a. poprzez nie uwzględnienie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z dnia [...] r. nr [...], z której wynika, iż ochroną konserwatorską objęta jest jedynie część działki nr [...] w granicach określonych na mapie stanowiącej integralną część tej decyzji co miało wpływ na wynik sprawy, zamiast uchylenia tej decyzji, wobec tego, iż uchybienia powyższe miały wpływ na wynik sprawy – WSA nie stwierdzając uchybień skargę oddalił bezzasadnie, stwierdzając brak naruszenia przepisów postępowania po stronie SKO; b) art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym WSA miał obowiązek uchylić decyzję SKO wobec tego, iż naruszała ona art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w szczególności faktu czy cała działka, z której usunięto drzewa jest objęta ochroną konserwatorską. Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił decyzji, mimo że zebrany przez SKO materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego mogło wykazać zasadność stanowiska skarżącego. WSA nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony poprzez wystąpienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu o wykładnię wydanej przez niego decyzji w przedmiocie granic ochrony konserwatorskiej na działce nr 22, z której usunięto drzewa. Zamiast zaś uchylenia tej decyzji Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu o wypis z księgi rejestru zabytków w celu ustalenia granic ochrony konserwatorskiej, w sytuacji gdy z księgi tej nie wynikają żadne domniemania prawne co do ochrony konserwatorskiej, a ustalana jest ona li tylko w decyzji której zapisy budziły wątpliwości WSA. W konsekwencji zamiast uchylenia tej decyzji, wobec tego, iż naruszała ona przepisy postępowania WSA bezzasadnie skargę oddalił stwierdzając brak naruszenia przepisów postępowania po stronie SKO, c) art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 i 244 § 1 k.p.c w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że teren, z którego usunięto drzewa jest objęty ochroną konserwatorską wbrew decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z [...] 1993 r. nr [...], z której wynika wprost, iż ochroną konserwatorską jest objęty obszar w granicach "XX" (krzyżykami) określonych na załączonej mapce geodezyjnej. Sąd pierwszej instancji winien przyjąć, że teren z którego usunięto drzewa nie jest objęty ochroną konserwatorską i uchylić decyzje SKO wobec naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 89 ust.1 w zw. z art.85 ust.6 u.o.p. d) z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. jako naruszenia prawa materialnego, zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż pozostałości, które usunięto z terenu działki nr [...] należy traktować jako drzewa, a za ich usunięcie bez pozwolenia należy wymierzyć karę administracyjną. Sąd pierwszej instancji winien uznać, że pozostałości, które usunięto nie były drzewami i uchylić decyzję SKO wobec naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w granicach skargi oraz na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 176 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie stwierdzenia naruszenia jedynie prawa materialnego o uchylenie skarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie wskazanej wyżej decyzji SKO jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie nie występuje żadna ze wskazanych w ustawie okoliczności powodujących nieważność postępowania sądowoadministracyjnego należało rozpoznać tę sprawę w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona przez Parafię [...] w K [...] zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn, które nie wynikały z treści zawartych w tej skardze zarzutów. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty o charakterze procesowym. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ wypełnił nałożony nań przez wskazany przepis obowiązek przekazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy we właściwym czasie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] 2009 r., nr [...] wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Następnie materiały te zostały przesłane wraz ze skargą kasacyjną i aktami Sądu I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego, że przed rozprawą wyznaczoną na dzień 17 grudnia 2010 r. stwierdzono, że brak jest akt administracyjnych sprawy wszczęto ich poszukiwania, które okazały się bezskuteczne. W lipcu 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku przesłało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu plik odpisów dokumentów składających się na akta administracyjne sprawy. Pismami z dnia 6 września 2011 r. poinformowano strony o zaistniałej w sprawie sytuacji i zwrócono się o zapoznanie z tymi dokumentami i zajęcie stanowiska co do tego, czy dokumenty te obejmują cały materiał zgromadzony w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie. Pełnomocnik skarżącej Parafii nie zajął co do tej kwestii stanowiska. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku w piśmie z dnia 4 listopada 2011 r. poinformował, że na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy przekazał całość akt otrzymanych od organu I instancji, jednakże Kolegium nie jest w stanie stwierdzić, czy akta te są kompletne. Natomiast akta postępowania odwoławczego zostały w oryginale przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, jeżeli akta te zaginęły, to niewątpliwie brak jest obecnie akt organu II instancji. W przedstawionej sytuacji, wobec tego, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują prawnej możliwości odtworzenia zaginionych akt administracyjnych, a tylko w oparciu o przepisy tego kodeksu możliwe byłoby zainicjowanie działań mających na celu odtworzenie tych akt, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uwzględnić skargę kasacyjną. Brak pełnych akt postępowania administracyjnego uniemożliwiał bowiem ocenę zasadności podniesionych w tej skardze zarzutów. Szczególne okoliczności, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie sprawiły, że koniecznym stało się uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również obydwu wydanych w sprawie decyzji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy, po uprzednim uzupełnieniu w niezbędnym zakresie materiału dowodowego sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze przyczyny, jakie doprowadziły do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w punkcie 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 § 2 powołanej ustawy odstąpiono od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku zwrotu kosztów postępowania w całości.