III SA/Gl 458/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy J. Z., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę liczonych na dzień [...] r. za okres 07/2000, 09/2000, 11/2000, 11/2000, 01-10/2001, 01-09/2002 w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. W ramach tych wyjaśnił, że sporna decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 493/10, decyzji ZUS z [...]r. utrzymującej w mocy decyzję z [...]r. o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł. Następnie wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei art. 28 ust. 3 określa enumeratywnie okoliczności, w których taka nieściągalność występuje. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła. Organ podkreślił, że w sposób szczególny rozpatrzył przesłankę stanowiącą o nieskuteczności egzekucji. Stwierdził, że w stosunku do powstałego zadłużenia jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Skarżący jest właścicielem samochodu marki [...] rok produkcji 1990. W związku z powyższym zaistniała sytuacja na tym etapie sprawy nie pozwala na stwierdzenie braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zaznaczył też, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s., gdyż skarżący nie spełnia wymaganych przesłanek umorzenia. Wskazał, że z dniem [...]r. skarżący dokonał wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej; obecnie jest zarejestrowany w Państwowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna pobierająca zasiłek dla bezrobotnych, który za trzy miesiące wyniósł [...] zł; żona skarżącego jest zarejestrowana w Państwowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku; koszty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą [...] zł i są regulowane terminowo; skarżący nie posiada innych zobowiązań obciążających budżet domowy; nie posiada nieruchomości; jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] rok prod. 1990. Następnie wyjaśnił, że organ nie kwestionuje znikomej wartości samochodu, jednakże jego posiadanie wiąże się z koniecznością ponoszenia nakładów, które muszą być wygospodarowane z budżetu domowego, z uszczerbkiem spłaty zobowiązań. Zauważył, iż przedłożone dokumenty na okoliczność stanu zdrowia skarżącego - tj.: zaświadczenie z Przychodni ogólnej z rozpoznaniem [...] , [...], kopia faktury wystawiona na zakup leków w kwocie [...] zł – nie dowodzą jednoznacznie, że stan zdrowia skarżącego pozbawia go możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na spłatę zadłużenia. Z kolei fakt, że skarżący jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, dowodzi, iż podejmuje działania w kierunku podjęcia pracy. Podkreślił, że skarżący nie korzysta także z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, która jest udzielana osobom znajdującym się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Mając na uwadze wysokość zadłużenia organ zaznaczył, iż wobec braku możliwości jednorazowej spłaty istnieje możliwość spłaty zaległości w formie układu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. Z. wniósł o uchylenie w całości decyzji z [...] r. nr [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 28 u.s.u.s., § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: rozp. z 31.07.2003 r.) oraz art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając złożoną skargę pełnomocnik skarżącego powołał się na bardzo niskie dochody skarżącego, brak jakiekolwiek majątku oraz zły stan zdrowia uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. skarżący oświadczył, iż obecnie przebywa u [...] letniej matki, którą się opiekuje. Cofnięto mu też zasiłek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępnie należy zaznaczyć, że w związku z art. 153 P.p.s.a. Sąd związany jest oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2010 r. sygn. akt V SA/GI 493/10. W judykaturze przyjmuje się, że ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. W zakresie oceny prawnej mieści się wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 297/07, LEX nr 488566). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Sąd w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wyjaśnił, że ponownie rozpatrywał sprawę, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 296/09, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zatem przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ponowna analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wykonując zalecenia NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS powinien na nowo szczegółowo przeanalizować sytuację życiową oraz materialną skarżącego i jego rodziny tj.: aktualny stan zdrowia, kwestie zatrudnienia skarżącego i małżonki, wysokość zarobków i wydatków, a następnie skonfrontować je z wysokością zadłużenia wobec ZUS. Po czym na tej podstawie ocenić, czy sytuacja skarżącego i jego rodziny wypełnia przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu orzekającego organ tym wymogom nie sprostał wydając zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 28 ust. 1-3a) u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umarzania w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. W obu sytuacjach umorzenie składek powoduje także umorzenie pozostałych rodzajów należności, tj. odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. – badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. W tym miejscu wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, Sąd nie był w stanie ocenić, czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie były prawidłowe. Wprawdzie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaś w rozpoznawanej sprawie odsetek od tych należności należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, jednakże decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Sąd oceniając zgodność z prawem takiej decyzji, kontroluje poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji. W rozpoznawanej sprawie okazało się, że postępowanie dowodowo-wyjaśniające było niepełne, a konkluzje wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego są nieprzekonywujące. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż badając stan faktyczny sprawy organy administracji publicznej obowiązane są przeanalizować wszelkie okoliczności. W uzasadnieniu decyzji obowiązane są omówić okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. W sytuacji, gdy skarżący korzystał z zasiłku dla bezrobotnych, zaś jego żona do takiego zasiłku nie była uprawniona nie wystarcza wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że skarżący może poprawić swoją sytuację finansową, ponieważ jest zarejestrowany w PUP. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odnosząc się do przesłanek z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a także z § 3 rozporz. z 31.07.2003 r., stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą te przesłanki. Swe przekonanie zaś oparł przede wszystkim na okoliczności, że skarżący nie korzysta z opieki społecznej i posiada samochód o wartości złomu, na który musi przeznaczać koszty, z uszczerbkiem dla spłaty zobowiązań. W opinii Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie sprecyzował przekonywująco na podstawie, których informacji dokonał oceny, że skarżący może poprawić swoją sytuację finansową. Bo przecież wiek skarżącego ([...] lat), ogólny stan zdrowia nie upoważniają do takiej oceny. Organ nie odniósł się też do okoliczności dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego, stwierdzając tylko, że jest prowadzone, skarżący jest właścicielem samochodu marki [...] z 1990 r. i na tym etapie postępowania nie można stwierdzić braku możliwości uzyskania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. A przecież z akt egzekucyjnych wynika, że postępowanie to nie przynosi oczekiwanych rezultatów. Z protokołów o stanie majątkowym zobowiązanego sporządzonych przez poborcę podatkowego wynika, że skarżący nie posiada żadnego majątku, z którego można prowadzić skutecznie egzekucję. Organ nie wykonał też zaleceń Sądu wynikających z wyroku z 18 maja 2010 r. sygn. akt V SA/GL 493/10 i nie przeanalizował sytuacji materialnej zobowiązanego co całości jego zobowiązań, albowiem podkreślić należy, że wniosek z [...] r. dotyczy tylko odsetek od należności głównej, która to należność jak wynika z akt sprawy stanowi kwotę [...] zł. W związku z czym organ naruszył art. 153 p.p.s.a. W tym miejscu zauważyć trzeba, że w trakcie ponownego rozpoznawania przez organ niniejszej sprawy skarżący w dniu [...]r. złożył wniosek o umorzenie zaległych składek i odsetek od należności głównej. Tymczasem brak jest w aktach sprawy informacji czy w ogóle został rozpoznany wniosek o umorzenie należności głównej. Z tych też względów ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej, w ocenie Sądu, nie znajdują podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostały dokonane w granicach swobodnej oceny dowodów, jaka należy do kompetencji organów podatkowych z mocy art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje na podstawie własnego przekonania i na podstawie wszechstronnie przeanalizowanego materiału dowodowego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ takiej oceny nie przeprowadził. W tym miejscu przytoczyć wypada uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt I GSK 176/07 (publ. LEX 399183), z którego wynika, że: "Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia." Nie przesądzając o rozstrzygnięciu w rozpoznawanej sprawie, które należy do kategorii uznania administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji życiowej i materialnej skarżącego i jego rodziny z uwzględnieniem zmian stanu faktycznego, które wystąpiły od daty złożenia wniosku w 2005 r. tj.: aktualny stan zdrowia, kwestie zatrudnienia skarżącego i jego małżonki, zwłaszcza uwzględni fakt, iż skarżący nie ma pracy, co podnosił we wniosku z [...]r., złożonym po uchyleniu przez WSA w Warszawie poprzedniej decyzji organu, wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., przeanalizuje akta egzekucyjne, uwzględni pogorszenie jego sytuacji materialnej a następnie skonfrontuje ją z wysokością całego zadłużenia wobec ZUS. Po czym na tej podstawie oceni, czy sytuacja skarżącego i jego rodziny wypełnia przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji wyciągnie stosowne wnioski na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby przynajmniej spróbować przekonać stronę, że jego decyzja nie ma charakteru dowolnego i jest zgodna nie tylko z obowiązującymi przepisami prawa, ale także z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Ustalona kwota [...] zł to koszty reprezentacji przez pełnomocnika.