II SA/Bk 775/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. D.-S. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wyjaśniające decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...].09.2011 r., o numerze [...], po rozpatrzeniu zażalenia Pani A. D. – S. na postanowienie Starosty B. z dnia [...].07.2011 r. o znaku [...], wyjaśniające decyzję Starosty B. z dnia [...].03.2006 r. znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Wójtowi Gminy D. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, ciśnieniowej w miejscowości F., D., D. K., G., P., B. na działkach wg załącznika nr 8, z wyłączeniem z postępowania działek o nr 360, 372/1 – obr. G., 735, 736, 656 – obr. B., 124/11, 123/5, 119/19, 118/26, 118/28, 118/32, 267, 171/8, 171/11, 314, 121/3 – obr. F., 230/5, 234/1, 331/1, 242/1, 332, 243/1, 321/3, 244/3, 281, 1774/18, 248/5, 251/3, 255/1, 306/1, 256/1, 304/1, 257/1, 258/1, 298/1, 460/1, 534/2, 532/1, 529/1, 527/1, 487/1, 523/6, 520/1, 498/4, 499/1, 510/1, 509/1,2, 508/4, 666, 705/2, 703/2, 508/8, 646, 820/9, 587, 489/1, 44/1, 298/1, 437/1, 559/1, 484/4 – obr. D., 383/4 – obr. P. z przyłączami na działkach wg załącznika nr 8, z wyłączeniem z postępowania działek o nr 33/17, 219/12, 429/2, 336/4 – obr. D., 82/3 – obr. G., 639 – obr. P. kategoria obiektu XXVI/ wraz z zasilaniem przepompowni w energię elektryczną, stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano następujące przepisy: art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przebieg postępowania przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...].03.2006 r. o znaku [...], Starosta B. po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Wójta Gminy D., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, ciśnieniowej w miejscowości F., D., D. K., G., P., B., na działkach wskazanych w załączniku nr 8 do przedmiotowej decyzji. Dnia [...].05.2011 r. Wójt Gminy D. wystąpił do Starosty B., na podstawie przepisu art. 113 § 2 k.p.a., o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...].03.2006 r. o znaku [...] w zakresie objęcia niniejszą decyzją działek o numerach ewidencyjnych 32/15 i 32/19 i stanowiących współwłasność Pani A. D. – S. Postanowieniem z dnia [...].07.2011 r. Starosta B. wyjaśnił, że decyzja Starosty B. z dnia [...].03.2006 r., znak [...] obejmuje swym zakresem także nieruchomości oznaczone nr geod. 32/15 i 32/19, obręb D., gmina D., które na dzień złożenia wniosku przez inwestora stanowiły współwłasność Pani A. D., Pana Z. A. Z. oraz Państwa A. i Z. H. Cz. Starosta B. wskazał, iż niniejszą decyzją zatwierdzony został projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na aktualnej mapie i obejmujący określenie granic terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. W ocenie organu, ów projekt zagospodarowania terenu obejmował działki oznaczone numerami 32/15 i 32/19. Dnia 04.08.2011 r. Pani A. D. – S. wniosła zażalenie na niniejsze postanowienie. Podniosła ona, iż skarżone postanowienie nie zostało jej doręczone, mimo iż posiadała interes prawny wynikający z prawa własności działek o numerach 32/15 i 32/19. Skarżąca wskazała nadto, iż powzięła wiadomość o wydanym postanowieniu w dniu 03.08.2011 r. w trakcie czynności prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. celem stwierdzenia samowoli budowlanej na ww. działkach. Postanowieniem z dnia [...].09.2011 r., Wojewoda P. stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że organ wyjaśnia decyzję administracyjną tej stronie postępowania, która decyzji nie rozumie, ze względu na użyte w niej zwroty czy sformułowania i która w tym zakresie żąda od organu wyjaśnienia treści decyzji. Skoro zatem wniosek o wyjaśnienie decyzji złożył Wójt Gminy D., to bez względu na to, jakie były pobudki podmiotu do złożenia wniosku i pomimo tego, że treść wyjaśnień dotyczyła nieruchomości będących własnością innego podmiotu niż strona składająca wniosek, uczestnikiem postępowania z art. 113 § 2 k.p.a. jest w niniejszej sprawie tylko Wójt Gminy D. Stąd też treść ww. postanowienia z dnia 12.07.2011 r. nie została Pani A. D. – S. doręczona. Nie godząc się z powyższym postanowieniem Wojewody P., Pani A. D. – S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wniosła ona o uchylenie postanowienia Wojewody P. z dnia [...].09.2011 r. o numerze [...]. Skarżąca przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu art. 113 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego rażąco niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że nie przysługuje jej prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wyjaśniające treść decyzji Starosty B. z dnia [...].03.2006 r., art. 7 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się zasadzie praworządności oraz przepisu art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób daleki od tego, jaki winien pogłębiać zaufanie obywatela do władzy publicznej. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, iż postanowienie Starosty Powiatu B., z dnia [...].07.2011 r. znak [...], wydane na wniosek Wójta Gminy D. i wyjaśniające treść decyzji z dnia [...].03.2006 r., tj. iż obejmowała ona swym zakresem działki o numerach 32/15 i 32/19 obręb D., stanowiące współwłasność Z. Z., A. i Z. małżonków Cz. oraz skarżącej, nie zostało jej – wbrew obowiązującym przepisom – doręczone. Dalej Skarżąca podniosła, iż ma ona oczywisty interes prawny w zaskarżeniu ww. postanowienia, bowiem w istocie modyfikuje ono decyzję, rozszerzając jej zakres o działki skarżącej. Nadto wskazała ona, iż postanowienie prawidłowo dokonujące wyjaśnienia treści decyzji ma ten skutek, że po jego wydaniu decyzja winna być rozumiana w sposób uwzględniający jego treść, zatem wyjaśnienie treści decyzji staje się jej częścią. Z powyższych względów, decyzja po dokonaniu wyjaśnienia ma zastosowanie do wszystkich stron postępowania, a przedmiotowe postanowienie winno zostać doręczone pozostałym stronom oraz może zostać przez nie zaskarżone w drodze zażalenia, jeżeli narusza ich interes prawny. Skarżąca stwierdziła, iż pomimo powyższego, postanowienie Wojewody P. nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia poglądu prawnego wyrażonego w ww. postanowieniu, a stanowisko to dodatkowo ogranicza prawo skarżącej do obrony jej uzasadnionych interesów w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 26 października 2011 r., Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z kognicją sądu administracyjnego (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te oceniają wyłącznie legalność działania organów administracji w konkretnym postępowaniu, tj. prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania i prawidłowość zastosowania właściwej dla danej sprawy, normy prawa materialnego. Tam gdzie norma prawa materialnego pozostawia organowi swobodę jej zastosowania, to rolą sądu jest skontrolowanie, czy nie doszło do dowolności rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż postanowienie Starosty B. z dnia [...].07.2011 r. o znaku [...], wyjaśniające decyzję Starosty B. z dnia [...].03.2006 r. znak [...] i wydane z wniosku Wójta Gminy D., nie zostało skarżącej doręczone, pomimo faktu, iż jako stronie postępowania w przedmiocie wydania ww. pozwolenia na budowę, skarżącej przysługiwał przymiot strony również w postępowaniu mającym na celu wyjaśnienie treści decyzji. W tym zatem zakresie stanowisko Wojewody P., przedstawione w uzasadnieniu, uznać należy za nieprawidłowe ( por.: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11.05.2011 r., sygn. akt II SA/Ke 205/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.05.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 416/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28.07.2010 r., sygn. akt II SA/Bd 489/10). Rozpoznając zażalenie skarżącej organ winien wydać rozstrzygnięcie procesowe w sprawie zgodne z przepisami prawa. Skoro postanowienie Starosty nie zostało doręczone skarżącej, to nawet w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, nie byłoby podstaw do jego przywrócenia, bowiem termin do wniesienia zażalenia w stosunku do skarżącej nie zaczął biec. Nie było też podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, bo skoro postanowienia nie doręczono skarżącej to nie mogła uchybić terminowi do wniesienia zażalenia. Jednocześnie w dacie składania zażalenia postanowienie Starosty było ostateczne, bowiem upłynął już do wniesienia zażalenia, gdyż postanowienie Starosty zostało doręczone jedynie Wójtowi Gminy D. w dniu 14.07.2011 r. Skoro w momencie złożenia zażalenia przez Skarżącą na postanowienie Starosty było już ono ostateczne w toku instancji administracyjnej to wniesienie zażalenia musiało skutkować uznaniem jego niedopuszczalności. Podmiot będący stroną postępowania w znaczeniu materialnoprawnym (mający interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa) może być bez własnej winy pozbawiony udziału w nim i to zarówno w całym, jak i w pewnym jego stadium np. na skutek niedoręczenia postanowienia. W takiej sytuacji 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronom uczestniczącym w postępowaniu. Niewniesienie w tym terminie zażalenia przez żadną ze stron, którym zapewniono w nim udział, powoduje, iż postanowienie staje się ostateczne z upływem wskazanego siedmiodniowego terminu liczonego od daty ostatniego doręczenia. W tym przypadku osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, ma prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 126 Kpa. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie (vide wyroki NSA z dnia 05 grudnia 1997 r. w sprawie sygn. akt I SA 1329/95 ONSA 1998/3/103 i z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA 2230/00, M.Prawn. 2002/20/916 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1606/04, Lex nr 191505, jak też B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 586 i In.). W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonego postanowienia z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).