II SA/Po 972/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2011r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Burmistrz K. odmówił H. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem W. F. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Odwołanie od ww. decyzji wniosła H. F., podnosząc, iż nie może podjąć pracy, gdyż stan zdrowia jej męża się pogorszył. Podała też, że wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy i korzysta z ubezpieczenia męża. Wniosła o pozytywne załatwienie sprawy wraz ze spłatą świadczenia za poprzednie miesiące. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane wnioskodawczyni z tego względu, że osoba wymagająca opieki czyli W. F. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią. W ocenie Kolegium nie można pomijać obowiązującego wciąż przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmawiać stosowania tego przepisu. Zdaniem Kolegium przepis ów, dopóki nie zostanie zmieniony przez ustawodawcę, należy stosować wprost, zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że zobowiązany jest kierować się zasadą legalizmu. Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wywiodła H. F.. W jej motywach zarzuciła Kolegium naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię. Wskazała, że jej mąż doznał krwawienia podpajęczynówkowego, jego stan zdrowia pogorszył się w wyniku niedokrwiennego udaru mózgu, który to spowodował lewostronny niedowład ciała. W związku z tym mąż skarżącej jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, wymaga pomocy przy ubieraniu się i codziennej higienie osobistej, karmienia, ponieważ często dochodzi do zakrztuszeń wynikających z problemów z połykaniem posiłków. Mąż skarżącej porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego ze względu na zachwiania równowagi. Od lutego 2011 r. cierpi on na padaczkę na skutek doznanego udaru. Zdaniem skarżącej odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego żonie osoby niepełnosprawnej pozbawione jest sensu, prowadzi bowiem do wniosku, iż skarżąca powinna się rozwieść, by uzyskać to świadczenie. Taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z konstytucyjnym nakazem ochrony i opieki nad rodziną, jak i narusza konstytucyjna zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż powodem odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem F. F. jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. Przy czym organ odwoławczy podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wprawdzie jest świadomy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oraz judykatury, dotyczącego właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej do stosowania tego przepisu wyłącznie wykładni językowej, zastosował jednak ten przepis według jego literalnego brzmienia uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (sygn. akt I OSK 61/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 krio). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony, czy też uchylony. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a związku z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być – w ocenie Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.giov.pl). W tym miejscu wskazać należy, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność. Stanowisko, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, znalazło już odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Łd 814/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 7/09). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (sygn. akt P 38/09, publ. OTK-A 2010/5/53, Lex nr 602860). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ zbada w postępowaniu wyjaśniającym, czy skarżąca sprawuje deklarowaną opiekę nad mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 i tylko z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zweryfikowanie tych okoliczności pozwoli na zastosowanie odpowiednich przepisów prawnych, jednakże zgodnie z zaprezentowaną w niniejszym wyroku ich wykładnią. Oznacza to, że organ nie może odmówić rzeczonego świadczenia powołując się na przesłankę pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy.