II GSK 2426/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 782/11 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od R. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 25 maja 2004 r. P. M. - mąż R. M. (strony niniejszego postępowania), wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów rolnych, do którego załączył małżeńską umowę majątkową, ustanawiającą rozdzielność majątkową pomiędzy małżonkami. Wniosek zawierał zgodę R. M. na wpis męża do ewidencji producentów rolnych. Na podstawie powyższego organ wydał P. M. zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego. W dniu 8 października 2004 r. R. M. również złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, załączając do niego umowę majątkową małżeńską ustanawiającą rozdzielność majątkową. Wniosek ten nie zawierał zgody jej współmałżonka na wpis do ewidencji. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], uznając gospodarstwo prowadzone przez R. M. za odrębne, wydał w dniu 12 października 2004 r. zaświadczenie nr [...] o nadaniu jej numeru identyfikacyjnego. Strona została zarejestrowana w ewidencji producentów pod nr [...]. Następnie decyzją z dnia 12 lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] działając na podstawie art. 13 ust. 1, art. 12 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 - dalej jako ustawa o krajowym systemie ewidencji) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 276 ze zm., dalej jako k.p.a.) orzekł o anulowaniu numeru identyfikacyjnego nadanego R. M. zaświadczeniem z dnia 12 października 2004 r. oraz odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Wyjaśnił, iż w ramach wszczętych postępowań w sprawie przyznania płatności w latach 2005-2010, zebrany został materiał dowodowy podważający fakt prowadzenia przez stronę gospodarstwa rolnego, odrębnego od gospodarstwa rolnego jej współmałżonka. Okoliczność tę potwierdza zawiązanie przez małżonków M. (pomiędzy sobą lub też pomiędzy jednym z małżonków, a spółką, której wspólnikiem jest drugi z małżonków) szeregu spółek (w tym cywilnych, które nie posiadają gospodarstwa) w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wykonywanie zabiegów agrotechnicznych zarówno dla R. M., jak i dla jej wspomnianych wyżej spółek, powierzone zostało spółce [...], a w późniejszym czasie podmiotowi [...], które są własnością jej małżonka. Organ I instancji stwierdził, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer ten nadawany jest temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazi pisemną zgodę. Tym samym o nadaniu numeru identyfikacyjnego decyduje m.in. istnienie stosunku małżeństwa oraz zgoda współmałżonka na nadanie numeru identyfikacyjnego małżonkowi, który złożył wniosek o wpis. W chwili nadania numeru identyfikacyjnego R. M. organ nie posiadał wiedzy o charakterze prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje natomiast, że prowadzone jest ono przez małżonków wspólnie, bowiem korzystają oni z tej samej siły roboczej, sprzętu technicznego, maszyn, narzędzi i środków produkcji. Wniosek strony o wpis do ewidencji producentów rolnych poświadczał nieprawdę, co powoduje, że wydane na jego podstawie zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego było wadliwe i jako takie powinno zostać usunięte z obrotu prawnego. W odwołaniu R. M. wskazała, iż postępowanie w sprawie wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych zostało zakończone czynnością materialno-techniczną z dnia 12 października 2004 r. Zaskarżoną obecnie decyzją organ próbuje anulować nadanie numeru identyfikacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego wpisu. Czynność materialno-techniczna nadania numeru identyfikacyjnego chroniona jest zasadą res iudicata. Nie istnieje zaś przepis prawa pozwalający na jej wzruszanie, na wznowienie postępowania w takiej sprawie lub stwierdzenie nieważności czynności. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że numer identyfikacyjny producentowi rolnemu nadaje się jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów, zaś w przypadku małżonków numer identyfikacyjny nadaje się temu z nich, co do którego drugi współmałżonek wyraził pisemną zgodę. Tym samym małżonkowie powinni otrzymać jeden numer identyfikacyjny niezależnie od tego, czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, czy nie. Wydanie zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym stanowi potwierdzenie, że podmiot ubiegający się o jego wydanie zgłosił się do organu jako producent rolny i posiadacz gospodarstwa rolnego. Organ nadający numer ewidencyjny nie prowadzi postępowania dowodowego co do prawdziwości danych zawartych we wniosku, bada jedynie spełnienie warunków określonych przepisami prawa. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia organu pierwszej instancji, iż podstawą anulowania numeru identyfikacyjnego nadanego R. M. jest okoliczność posiadania przez jej małżonka odrębnego numeru identyfikacyjnego, na który wyraziła ona zgodę. Istniejąca zaś pomiędzy małżonkami rozdzielność majątkowa małżeńska oraz posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego, nie uprawnia małżonka do uzyskania odrębnego wpisu w ewidencji producentów rolnych. Wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym brak jest przepisu prawa, który pozwalałby w tożsamej sytuacji uwzględnić wniosek producenta o wpis do ewidencji i nadanie numeru ewidencyjnego. Zasadą jest bowiem, że wszelkie świadczenia z tytułu uczestnictwa w programach obejmują również prowadzącego gospodarstwo rolne współmałżonka rolnika. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wywiedzionej przez R. M. Skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności jak i stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu podniosła, iż decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, wydane bowiem zostały bez podstawy prawnej. Postępowanie o wpis do ewidencji kończy się albo jego dokonaniem i nadaniem numeru identyfikacyjnego albo odmową wpisu. Pierwsze rozstrzygnięcie ma formę czynności materialno-technicznej, drugie decyzji administracyjnej. Brak jest przepisów regulujących procedurę anulowania nadanego numeru, czy wykreślenia producenta rolnego z ewidencji, do której został już wpisany. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż zaskarżona decyzja wydana została po ponad sześciu latach od dnia wpisu i nadania numeru identyfikacyjnego. Od tego czasu wystąpił szereg zdarzeń faktycznych podlegających odzwierciedleniu w krajowym systemie ewidencji, bowiem zaciągnięte zostały wieloletnie zobowiązania, realizacji których skarżąca nie zakończyła. Wskazała także, że ustawa o krajowym systemie ewidencji rozróżnia dwie instytucje - wpis do ewidencji i nadanie numeru identyfikacyjnego, a organy obu instancji próbują anulować nadanie numeru ewidencyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego dokonanego wpisu. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 782/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. W pisemnym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego ze strony współmałżonka producenta rolnego, który wpisany jest do ewidencji producentów i legitymuje się numerem identyfikacyjnym, nie uprawnia współmałżonka posiadającego oddzielne gospodarstwo rolne, jako jego majątek osobisty, do ubiegania się o wpis do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Zasadny jest także pogląd organu, iż art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego współmałżonków. Znajduje on potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 23/09 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 1092/08). Niemniej jednak w ocenie WSA zaskarżone rozstrzygnięcia organów są obarczone wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest bowiem podstawy prawnej do orzekania przez organ w kwestii wyeliminowania błędnego (nieprawidłowego) wpisu figurującego w ewidencji producentów i anulowania czynności polegającej na nadaniu numeru identyfikacyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o krajowym systemie ewidencji nie reguluje wprost kwestii wyeliminowania błędnego (wadliwego) wpisu. Nie wyklucza to jednak możliwości podjęcia przez organ czynności zmierzających do skutecznej weryfikacji takiego wpisu. Działania "naprawcze organu" powinny ograniczyć się do wykreślenia skarżącej z ewidencji producentów, anulowania czynności związanej z nadaniem numeru ewidencyjnego i pisemnego powiadomienia o tym strony. Dotychczasowy wpis należy usunąć w drodze czynności materialno-technicznej, zawiadamiając stronę o wykreśleniu jej z ewidencji producentów oraz o anulowaniu nadanego numeru identyfikacyjnego. WSA zauważył także, iż organ nie może negatywnie załatwić wniosku o wpis decyzją odmowną z tego powodu, że małżonek skarżącej podlega wpisowi do ewidencji producentów i posiada nadany wcześniej numer identyfikacyjny. Pomimo wydania zaskarżonych decyzji wciąż aktualny w obrocie pozostaje wpis skarżącej do ewidencji producentów dokonany w dniu 12 października 2004 r. Trafnie bowiem - w ocenie WSA - zauważyła skarżąca, że anulowanie (uchylenie) nadanego jej numeru jest równoznaczne z uchyleniem czynności wpisu do ewidencji, co w efekcie powoduje wykreślenie z ewidencji producentów. Wniosek taki wynika nie tylko z faktu, że anulowanie numeru i uchylenie czynności wpisu określają dwa różne zachowania organu, wymagające podjęcia odmiennych działań. Potwierdza to także wiele regulacji ustawy o krajowym systemie ewidencji, np. art. 12 ust. 1, wyraźnie odróżniający czynność dokonania wpisu od czynności nadania numeru, która jest następstwem pierwszej z nich. Również art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, na mocy którego organ odmawia wpisu do ewidencji producentów, a nie odmawia nadania numeru identyfikacyjnego, czy też art. 7, w którym wśród szeregu obligatoryjnych danych jakie winny znaleźć się w ewidencji wymienia się i te dotyczące numeru identyfikacyjnego. Poprzestanie na anulowaniu (uchyleniu) numeru budzi wątpliwości, co do losów pozostałych danych wpisu do ewidencji producentów. Wpis skarżącej do ewidencji nadal istnieje i wciąż jest ona wpisanym do niej producentem rolnym. Samo bowiem "anulowanie" nadanego numeru identyfikacyjnego nie pozbawiło jej statusu producenta rolnego wynikającego ze stosownej rejestracji. Skoro zaś tak, to organy obu instancji w sposób nieuprawniony skorzystały z art. 13 ust. 1 ustawy, odmawiając skarżącej wpisu do ewidencji producentów. Co więcej, skarżąca nadal jest producentem rolnym wpisanym do ewidencji, który posiada wspólny ze swoim małżonkiem numer identyfikacyjny. Nieuprawniony jest również pogląd organów, że nadania producentowi numeru identyfikacyjnego dokonuje się w drodze zaświadczenia, które nie nosi waloru ostateczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Oddziału ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 6-8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia przez WSA, iż organ naruszył przepisy prawa w sposób rażący i w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art. 156 k.p.a. Powołując się na powyższe Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o: 1. uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przyjęta w cytowanym przepisie zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Zasada zawarta w art. 6 k.p.a. wiąże się również bezpośrednio z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a., w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zdaniem organu WSA stwierdzając nieważność decyzji naruszył przytoczone normy prawne. Działania organu i w konsekwencji wydane decyzje miały na celu realizację przywołanych zasad kodeksowych. WSA dokonując wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji błędnie uznał, iż brak było podstawy prawnej do decyzyjnego orzekania przez organ w kwestii wyeliminowania błędnego (nieprawidłowego) wpisu figurującego w ewidencji producentów i anulowania czynności polegającej na nadaniu numeru identyfikacyjnego. Nadto, WSA stwierdził w wyroku, że ustawa o krajowym systemie ewidencji nie reguluje wprost kwestii wyeliminowania błędnego wpisu. Sąd nałożył jednakże na organ obowiązek zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów, łącznie z prawem wniesienia skargi. Nie wskazał jednak podstawy prawnej takich działań. Zgodnie z ustawą o ewidencji, nadanie numeru następuje na wniosek strony w postaci zaświadczenia natomiast odmowa następuje w drodze decyzji. Wprawdzie przepisy ww. ustawy nie przewidują wprost anulowania błędnie nadanego numeru i wpisu do ewidencji producentów jednak przez analogię wydaje się zasadnym, że podjęcie dla strony niekorzystnego rozstrzygnięcia w postaci anulowania nieprawidłowego numeru oraz wpisu do ewidencji (adekwatnie jak w przypadku odmowy nadania numeru i wpisu do ewidencji producentów rolnych) powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Tryb ten zapewnia stronie prawo do obrony jej interesów, łącznie z prawem wniesienia skargi sądowej, zaś uznanie, iż anulowanie jest jedynie czynnością faktyczną w konsekwencji pozbawiałaby stronę możliwości obrony jej interesów. Zdaniem organu WSA naruszył art. 32 Konstytucji RP w zakresie równego traktowania stron. Wykładnia przepisów dokonana w wyroku prowadzi do sytuacji nierównego traktowania stron, ponieważ wnioskodawca występujący po raz pierwszy z wnioskiem o nadanie numeru otrzymałby decyzję o odmowie nadania numeru i wpisu do ewidencji producentów (w przypadku negatywnych przesłanek) natomiast wnioskodawca, któremu nadano wadliwie numer i dokonano wpisu do ewidencji producentów otrzymałby zaświadczenie o anulowaniu nadanego numeru i anulowaniu wpisu do ewidencji producentów rolnych. Ten ostatni pozbawiony byłby tym samym możliwości kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Naruszenie przez WSA wcześniej wskazanych zasad postępowania, ma również miejsce poprzez udzielone wytyczne, co do dalszego postępowania. Zdaniem organu WSA wskazał, iż Dyrektor Oddziału ARiMR powinien na mocy zaświadczenia, uznając nadany numer za wadliwy, anulować go wraz z wpisem do ewidencji producentów i zawiadomić o tym stronę. Jednakże w tej sytuacji nierozstrzygnięty pozostaje wniosek strony o nadanie numeru gdyż organ jedynie anulował nadany numer natomiast w żaden sposób nie odniósł się do żądania strony zawartego we wniosku. Zgodnie z przedstawioną wykładnią organ nie może również po anulowaniu numeru i wykreśleniu wpisu do ewidencji producentów rolnych wydać decyzji o odmowie nadania numeru i wpisu do ewidencji producentów rolnych, gdyż jak podkreślił WSA art. 13 ust 1 ustawy krajowym systemie ewidencji, taką możliwość dopuszcza jedynie w sytuacji wnioskodawców, którzy nie zostali nigdy wcześniej wpisani do ewidencji producentów rolnych. Sąd naruszył zatem art. 104 § 1 k.p.a. Organ zauważył także, iż wpis do ewidencji producentów nie jest czynnością odrębną od nadania numeru, ale jej konsekwencją. Zgodnie z zaświadczeniem o nadanym numerze identyfikacyjnym, po rozpatrzeniu wniosku nadano skarżącej numer identyfikacyjny. Tym samym została ona poinformowana jedynie o nadaniu numeru identyfikacyjnego. Dokument ten nie zawiera jednak rozstrzygnięcia o wpisie do ewidencji producentów rolnych, która jest spisem porządkowym zawierającym określone informacje, prowadzony w formie elektronicznej. Brak orzekania w zakresie wpisu do ewidencji producentów stanowi zatem przeszkodę do orzekania o anulowaniu takiego wpisu. Dyrektor Oddziału ARiMR nie zgodził się także z tezą o występowaniu w sprawie wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy ustawy o ewidencji nie regulują wprost kwestii wyeliminowania błędnie nadanego numeru identyfikacyjnego. Ewentualne rozstrzygnięcie musi zatem wydane zostać na podstawie interpretacji przepisów istniejących, które w przyjętym stanie faktycznym nie wskazują jednoznacznie na rozstrzygnięcie. Uznając, że przepisy nie regulują wprost, w jakiej formie organy powinny wyeliminować z obrotu wadliwie nadany numer ewidencyjny niedopuszczalnym jest czynienie organom zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia choćby w oparciu o błędną interpretację przepisów. WSA naruszył w sposób rażący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem gdyby dokonał prawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego musiałby przyjąć, że orzeczenie organu nie narusza przepisów prawa, a na pewno nie czyni tego w sposób rażący. Potwierdzeniem ww. tezy jest przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada przypomnieć, iż Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Sąd przyjął, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostały wydane bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, dotychczasowy wpis R. M. do ewidencji producentów należało usunąć w drodze czynności materialno – technicznej, zawiadamiając stronę o wykreśleniu jej z ewidencji producentów, a nie jak przyjął organ – w drodze decyzji. Tak więc dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie, w jakim trybie powinna nastąpić weryfikacja wadliwie dokonanego wpisu do ewidencji producentów. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji (stanowiącego normatywny wzorzec kontroli prawidłowości nadanych małżonkom M. numerów identyfikacyjnych) małżonkom jest nadawany jeden numer identyfikacyjny, temu z małżonków, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę. Należy nadmienić, iż powołany przepis został poddany kontroli konstytucyjności. W wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12 (Dz. U. z 2013, poz.1537) Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego: "czy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nadanie obu małżonkom numerów identyfikacyjnych, w sytuacji istnienia ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej i prowadzenia przez każdego z małżonków odrębnych gospodarstw rolnych, jest zgodny z art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." orzekł, że "Art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji." Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Orzekając o odroczeniu mocy obowiązującej orzeczenia Trybunał podniósł, że wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w zakwestionowanym zakresie nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP. Niezbędna jest w tym zakresie interwencja ustawodawcy. Oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, z uwzględnieniem niniejszego wyroku, niezbędne jest bowiem zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, a w szczególności przyznanie kompetencji kontrolnych właściwemu organowi w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru ewidencyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji przy przyznawaniu konkretnych płatności. Stworzenie niezbędnej regulacji prawnej w nowym stanie prawnym, jaki powstanie w wyniku niniejszego wyroku związane jest również ze spoczywającym na właściwych organach polskich obowiązkiem sprawowania kontroli dla ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nienależnie beneficjentom. Tak więc, do czasu utraty mocy obowiązującej art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, w razie ujawnienia posiadania przez małżonków (bez względu na łączący ich ustrój majątkowy oraz ilości i sposób prowadzenia gospodarstw rolnych) dwóch numerów identyfikacyjnych organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z tych numerów. Ustawa nie wskazuje, w jakim trybie ma to nastąpić, co może budzić pewnego rodzaju wątpliwości i pytania czy regulacja jest dostateczna, czy też może mamy do czynienia z luką prawną podlegającą usunięciu wyłącznie w drodze działań legislacyjnych. W stanie sprawy organ orzekł o anulowaniu numeru identyfikacyjnego nadanego R. M. zaświadczeniem z dnia 12 października 2004 r. oraz odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ I instancji wskazał art. 12 ust. 4 i 6, art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji oraz art. 104 k.p.a., co należy uznać za prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zawęża zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji jedynie do przypadków rozpoznawania wniosków o wpis do ewidencji producentów. Z przyjętych w ustawie o krajowym systemie ewidencji rozwiązań prawnych wynika, że wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (art. 11 ust. 1). Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1). Kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 1). Następnie kierownik biura powiatowego Agencji wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 2). Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 2, jest wydawane niezwłocznie po dokonaniu wpisu do ewidencji producentów, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wpis do ewidencji producentów (art. 13 ust. 3). Producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 11 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany (art. 14 ust. 1). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się na formularzu wniosku o wpis do ewidencji producentów (art. 14 ust. 2). Analiza wskazanych przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji prowadzi do odmiennych wniosków niż wysunął Sąd pierwszej instancji. Należy bowiem przyjąć, że tam, gdzie działania organów są zgodne z wolą strony, a więc nie ma obawy, że zostanie ona pozbawiona ochrony swoich praw, ustawodawca dopuszcza w sposób dorozumiany załatwiania spraw w formie czynności materialno – technicznych, natomiast w pozostałych przypadkach – w formie decyzji, jako najbardziej zapewniającej stronie ochronę jej interesów prawnych. Wyrażony powyżej pogląd znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się w nim, że wpis oraz jego zmiana (włącznie z wykreśleniem), dokonywany a wniosek producenta rolnego, następuje w formie czynności materialno – technicznych, natomiast weryfikacja wadliwego wpisu, jeśli zostaną ujawnione okoliczności określone w art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, następuje w formie decyzji odmawiającej wpisu, po uprzednim, jak wskazują organy wykreśleniu (anulowaniu, cofnięciu, uchyleniu, itp.) nadanego wcześniej numeru identyfikacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 108/14; z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2419/13; z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1429/12; z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 465/11). Stanowisko to jest uwarunkowane przede wszystkim tym, że obowiązujące procedury administracyjne nie przewidują weryfikacji wadliwych czynności materialno – technicznych w sposób wskazany przez Sąd pierwszej instancji. Trzeba bowiem zauważyć, iż tzw. czynności materialno – technicznych (rozumiane jako działanie organów administracji oparte na wyraźnej podstawie prawnej, wywołujące konkretne skutki prawne) są przejawem wykonywania prawa, co oznacza, że załatwianie spraw w tej formie jest możliwe jedynie wówczas, gdy zastosowanie prawa materialnego wynika wprost z przepisu i nie wymaga rozstrzygania co do jego treści. Stąd też, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można utożsamiać czynności wpisu do ewidencji producentów z czynnością wykreślenia wpisu z tej ewidencji na skutek ujawnienia sprzeczności między danymi zawartymi w systemie ewidencji a stanem faktycznym. Wówczas, organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym obowiązuje zasada załatwiania spraw w formie decyzji, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W procesie decyzyjnym istotną rolę odgrywa element jawności do tego procesu, co pozwala na pełne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zapewnienie stronie pełniej ochrony jej praw, przewidzianej w k.p.a. Takich możliwości nie dają czynności materialno – techniczne. Z tego też powodu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że procedury decyzyjne są czasochłonne i pracochłonne, w przeciwieństwie do czynności materialno-technicznych, ani to, że w świetle przepisów p.p.s.a. obie formy załatwienia sprawy podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W pierwszej kolejności strona powinna mieć możliwość obrony swoich praw w zakresie przewidzianym w k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności na drodze sądowoadministracyjnej. Nie chodzi bowiem o ochronę jako taką, ale o zapewnienie stronie pełniej ochrony jej interesów prawnych na najwcześniejszym etapie postępowania. Zatem stwierdzenie przez organ, że wbrew obowiązującym przepisom prawa, R. M. została wpisana do ewidencji producentów a jednocześnie nadano jej numer identyfikacyjny (czynnością materialno – techniczną), mimo że numer taki wcześniej został nadany także jej mężowi, obligowało organ do podjęcia działań w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. do posiadania przez małżonków jednego numeru identyfikacyjnego. Mogło to nastąpić jedynie przez odmowę wpisu, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, po uprzednim anulowaniu nadanego R. M. numeru identyfikacyjnego. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Przepis nie precyzuje czy odmowa wpisu do ewidencji producentów może nastąpić tylko przy rozpoznawaniu wniosku o wpis do ewidencji producentów czy też, gdy okaże się, że wpisu dokonano wadliwie. Zważywszy jednak, iż ustawa o krajowym systemie ewidencji wyraźnie nie przewiduje możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wpisu w formie bezdecyzyjnej, należy przyjąć, że art. 13 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do obu tych przypadków. W każdym z tych przypadków organ jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze władczym i zarazem kształtującym sytuację prawną strony. Nie można też podzielić poglądu, że nadanie numeru identyfikacyjnego i wpis do ewidencji producentów, jak podnosi strona, to dwie niezależne czynności. Do takiego twierdzenia nie daje podstaw chociażby treść art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji, z którego wynika, że między tymi czynnościami istnieje ścisła współzależność, polegająca na tym, że wygenerowanie numeru identyfikacyjnego zależy od tego czy zostanie dokonany wpis do ewidencji producentów. Numer ten jest nadawany jednocześnie, a więc z chwilą wpisu do ewidencji producentów. Podsumowując, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodne z prawem, a co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Jak wcześniej zostało wskazane w stanie sprawy istniała podstawa prawna do wydania przedmiotowych decyzji. W wyniku podjętego przez organ rozstrzygnięcia został osiągnięty cel ustawy o systemie ewidencji – przestał być aktywny numer identyfikacyjny nadany jako drugi dla małżonków M. W sprawie w istocie chodziło o to, aby niewłaściwie nadany R. M. numer identyfikacyjny przestał być aktywny, a tym samym, aby nie można było posługiwać się nim w kontaktach z Agencją (v. art. 13 ust. 3 ustawy o systemie ewidencji). Natomiast, dla oceny skutków decyzji o odmowie wpisu, wydanej po uprzednim wykreśleniu i anulowaniu nadanego wcześniej numeru identyfikacyjnego (podobnie jak decyzji o odmowie wpisu, wydanej po rozpoznaniu wniosku o wpis), istotne znaczenie ma treść art. 10 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Należy bowiem zauważyć, iż dane informujące o wpisie i nadanym numerze identyfikacyjnym oraz jego wykreśleniu pozostają w prowadzonej w formie elektronicznej ewidencji przez określony przepisami czas. Z przedstawionych powyżej względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.