I OZ 263/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt IVSA/Po 1012/11 zawieszające postępowanie w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Miasto P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę. Postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1012/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd wskazał, że wiadomo mu z urzędu, że wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą prawną operatu szacunkowego uczyniono § 36 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, który to przepis nie został objęty wnioskiem Rzecznika. Jednak – jak zauważył Sąd – cały § 36 powołanego rozporządzenia zawiera wytyczne w przedmiocie określania wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a poszczególne jego ustępy nie stanowią samodzielnych jednostek, bowiem odwołują się one wzajemnie do siebie, stanowiąc alternatywę (ust. 1 i 2) lub podstawę do odpowiedniego stosowania tych przepisów w innych sytuacjach faktycznych (ust. 4). W ocenie Sądu zachodzi zatem uzasadniona podstawa do przyjęcia, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może objąć w istocie całą regulację § 36, odnosząc się do wszystkich aspektów ustalania wartości nieruchomości. Wobec faktu, że zasadniczą kwestią sporną w sprawie pozostaje wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie przepisów, których zgodność z Konstytucją RP została zakwestionowana, treść rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 4/10 będzie miała zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W związku z tym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanej wyżej sprawie. D.W. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem merytorycznego rozpoznania. Skarżący zarzucił, że kwestionowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego – art. 125 § 1 ust. 1 (winno być art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego, który przytoczył treść wniosku, z jakim Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oznaczonej sygnaturą K 4/10, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie nie ma wpływu na treść orzeczenia w sprawie niniejszej. Sąd administracyjny oceniając prawidłowość wydanej decyzji jest władny, na mocy art. 184 Konstytucji RP, do zbadania zgodności przepisu podustawowego z Konstytucją oraz ustawą i w przypadku negatywnej oceny do odmowy zastosowania takiego przepisu w sprawie. Ponadto skarżący podniósł, że biegły nie zastosował w kwestionowanym w sprawie operacie szacunkowym metody wyceny określonej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a przyczyny tego wystarczająco wyjaśnił. Skarżący zauważył, że sprawa, o które mowa zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym w 2010 r., dotychczas nie wyznaczono terminu jej rozpoznania, co oznacza nawet kolejne lata oczekiwania, wobec czego zaskarżone postanowienie narusza zasadę zapłaty odszkodowania w rozsądnym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze kwestia warunków dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu ujmowana jest jednolicie. Podnosi się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowadministracyjnym. Wtedy w sprawie sądowadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne, a więc sytuacja, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia występującego w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, uzasadniając celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskiej, wyd. 2, s. 456 i nast.). Musi istnieć ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07, publ. CBOiS). Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być jedynie pośredni (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 488). Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie stanowią natomiast uzasadnienia dla zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, dlatego nie będzie podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05, publ. CBOiS). W pełni podzielając powyższe poglądy, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia D.W. uznał, że ma ono usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił w niniejszej sprawie postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem stwierdził, że treść rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K/10 będzie miała zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Stanowisko powyższe nie mogło być uznane za zasadne. W piśmie z dnia 18 stycznia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Trybunału Konstytucyjnego: 1) o stwierdzenie niezgodności art. 31 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) o stwierdzenie niezgodności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) w zakresie, w jakim odnoszą się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych (w celu budowy lub modernizacji) pod drogi publiczne, z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Po modyfikacji stanowiska pismem z dnia 2 listopada 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wnosił ponadto o stwierdzenie niezgodności § 36 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia także z art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zagadnienie przedstawione w punkcie pierwszym powyższego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma związku z kwestiami rozstrzyganymi w niniejszej sprawie. Natomiast kwestia przedstawiona w punkcie drugim wniosku związana jest pośrednio, jako że jak podał Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, podstawę prawną operatu szacunkowego uczyniono w § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Wyrażone przez Sąd przypuszczenie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, mimo treści wniosku, może objąć w istocie całą regulację § 36, odnosząc się do wszystkich aspektów ustalania wartości nieruchomości, nie mogło być uznane za wystarczające, by uznać za zasadne zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie można bowiem w zaistniałej sytuacji stwierdzić, że wystąpiły w sprawie niniejszej przyczyny, które powodują konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom daje uprawnienie przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy do badania czy przepis niższej rangi niż ustawa, który w tej sprawie ma zastosowanie jest zgodny z Konstytucja RP i ustawą. Takie uprawnienie sądów znajduje potwierdzenie także w art. 8 i w odniesieniu do sądów administracyjnych w art. 184 ustawy zasadniczej. W razie gdy sąd dokona negatywnej oceny przepisu podustawowego pod względem jego zgodności z Konstytucją RP i ustawą winien odmówić jego zastosowania w indywidualnej sprawie (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 lutego 2007 r., I OSK 414/06 i z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 2112/10). Takie uprawnienie sądów przyjmuje również Trybunał Konstytucyjny (vide postanowienie z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998/1/4). Należy więc stwierdzić, że jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poweźmie rozpoznając skargę na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wątpliwość co do zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z Konstytucją lub ustawą może dokonać w tym względzie samodzielnej oceny. Niezależnie od podniesionych wyżej okoliczności dodatkowo zaznaczyć trzeba, że wymóg zapłaty odszkodowania w rozsądnym terminie, do którego odwołano się w zażaleniu, wzmacnia przedstawioną wcześniej argumentację. Tym bardziej, jeśli się zważy, że to osoba uprawniona do odszkodowania, w interesie których to osób wystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, oponuje przeciwko oczekiwaniu na rozpoznanie tego wniosku przez Trybunał Konstytucyjny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak na wstępie.