II OSK 2092/12

Dnia 30 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 778/11 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 778/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej, przy ul. [...] w S. i uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej jako p.b. nałożył na J. K., jako inwestora, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego istotne odstępstwa przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce nr [...], przy ul. [...], w S., gmina S. – w terminie do 31 sierpnia 2011 r. Organ ustalił w oparciu przeprowadzone dowody z oględzin, że w stosunku do zatwierdzonego, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] listopada 1987 r., projektu budowlanego, dokonano następujących istotnych odstępstw: 1. nad garażem dobudowano pomieszczenia mieszkalne – wykonano dodatkową kondygnację – zwiększono kubaturę obiektu oraz konstrukcję projektowanego dachu; 2. wykonany został wiatrołap – powiększono kubaturę; 3. wykonano komin murowany oraz instalację c.o. wraz z zamontowaniem kotła grzewczego w garażu; 4. obiekt pełni obecnie funkcję mieszkaniowo-garażową. Organ zaznaczył przy tym, że w związku z dobudową części mieszkalnej nad garażem zamurowane zostało jedno okno w budynku wielorodzinnym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. podając, że roboty budowlane zostały wykonane w latach 1986-1989 według prawa budowlanego z 1974 r., a obecnie nie ma środków finansowych na opracowanie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), dalej jako k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rozpatrywaną sprawę prawidłowo zakwalifikowano jako przypadek podlegający wskazanej w Prawie budowlanym procedurze naprawczej, zmierzającej do doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że jego uwadze nie może ujść fakt, iż organ pierwszej instancji uczynił to wtórnie, to jest wszczął postępowanie w tym samym przedmiocie, w którym postępowanie już się toczyło. Wojewódzki Inspektor zauważył, że postępowanie obecnie wszczęte z urzędu ma za przedmiot rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w S., gmina S., niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co – w jego ocenie – pokrywa się z zakresem postępowania wszczętego, na wniosek J. i A. O., przez organ stopnia powiatowego, w dniu [...] stycznia 2004 r., w sprawie wykonania przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr [...], przy ul. [...] w S. Organ odwoławczy podkreślił, że nastąpiła tylko zmiana nazewnictwa tych robót, tzn. z "przybudówka", na "rozbudowa". Organ pierwszej instancji wydając postanowienie w dniu [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., ze względu na prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jednoznacznie wyznaczył przedmiot postępowania, a tym samym normę prawa materialnego, w oparciu o którą postępowanie było prowadzone, to jest wykonanie przybudówki do budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...]. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie, realizowanej przez J. K. przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr[...] przy ul. [...] w S. Zakończenie postępowania ostateczną decyzją wyklucza ponowną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotowych robót. Skoro zatem niedopuszczalnym jest wielokrotne prowadzenie postępowania w jednakowym przedmiocie, a organ stopnia powiatowego, nie dochowując ustawowego terminu 2 miesięcy od momentu wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., stracił możliwość podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, koniecznym jest uchylenie inkryminowanej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją pierwszej instancji. W treści skargi Wspólnota zarzuciła, iż organy administracji budowlanej naruszają podstawowe zasady wyrażone w art. 7, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a., bowiem mimo stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego, na skutek niekompetentnego i oportunistycznego działania organów administracji budowlanej stan samowoli budowlanej trwa nadal, a nierzetelny inwestor kpi sobie z prawa i utrudnia życie pozostałym mieszkańcom, jednocześnie stwarzając zagrożenie budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając wskazany na wstępie wyrok z dnia 23 maja 2012 r. podniósł, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a konkretnie decyzją tego samego organu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], a więc czy zachodziły podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu stopnia powiatowego w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Sąd przypomniał przebieg postępowania, wskazując na rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie. Zauważył, iż trafnie podniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w motywach swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], że zakres postępowania, to jest "...realizowanej przez J. K., przybudówki do budynku mieszkalnego...", został określony zbyt szeroko, w związku z czym nie sposób określić właściwego trybu postępowania, w odniesieniu do konkretnej normy prawa materialnego, która miałaby w tym postępowaniu zastosowanie. Zgadzając się z tym stanowiskiem Sąd doszedł do wniosku, że przedmiot obu postępowań w istocie nie był identyczny, a późniejsze wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., nie usuwało wadliwego określenia przedmiotu postępowania wszczętego w 2004 r. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w nowym postępowaniu nie tylko zmieniono nazewnictwo, ale również uszczegółowiono przedmiot postępowania, gdyż uprzednio – jak już wyżej podkreślano – zakres postępowania określono zbyt szeroko. Ponadto, skoro organy nadzoru budowlanego działają, jak policja, co do zasady, z urzędu, a nie na wniosek strony, to w sytuacji, gdy wadliwie wszczęto postępowanie na wniosek, powinno ono zostać umorzone, natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej konkretnych robót budowlanych powinno nastąpić w postępowaniu wszczętym z urzędu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, co do wniosku strony dotyczącego samowolnie wykonanych lub prowadzonych robót budowlanych, gdyż wniosek taki w istocie stanowi dla organu nadzoru budowlanego jedynie sygnał do ewentualnego wszczęcia z urzędu stosownego postępowania administracyjnego. Zakres działania organu nadzoru budowlanego został bowiem określony w art. 83 p.b. i z przepisu tego wynika, że przedmiotem, co do którego może rozstrzygać organ nadzoru budowlanego, są roboty budowlane wykonane w określony sposób (w określonych okolicznościach, np. samowolnie), a nie wniosek złożony przez stronę postępowania domagającą się konkretnego rozstrzygnięcia. Należało zatem z urzędu wszcząć postępowanie administracyjne we właściwym – prawidłowo określonym – przedmiocie, co też uczynił organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie dopiero w 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn podniesionych przez organ drugiej instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł zarówno organ Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu jak i inwestorka J. K. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zarzucił wyrokowi naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 133 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy materiał dowodowy niespornie wskazuje, że postępowanie administracyjne zakończone obecnie uchyloną decyzją, jak i postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją organu pierwszej instancji są w istocie tożsame, co do przedmiotu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wskazał, iż błędnie sąd pierwszej instancji uznał za przesądzające o odmiennym przedmiocie obu postępowań stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], iż na podstawie treści samego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie sposób określić właściwego trybu postępowania. Jednakże, zdaniem skarżącego kasacyjnie umknęło sądowi pierwszej instancji, kolejne zdanie tegoż uzasadnienia wskazujące, że organ drugiej instancji nie miał w istocie jakichkolwiek wątpliwości w określeniu przedmiotu postępowania, ponieważ wskazał, iż ."niemniej w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydając postanowienie z dnia [...] października 2010 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., ze względu na prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jednoznacznie wyznaczył przedmiot postępowania, a tym samym normę prawa materialnego, w oparciu o którą postępowanie jest prowadzone". Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zaś w niniejszym przypadku akta sprawy, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jednoznacznie potwierdzają, iż oba wspomniane postępowania dotyczyły tego samego przedmiotu tj. wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w którym to przypadku znajduje zastosowanie procedura naprawcza z art. 50 - 51 p.b. Tym samym, wobec faktu, iż organ pierwszej instancji zakończył pierwsze z postępowań decyzją nr [...] umarzającą postępowanie (prowadzone w trybie art. 50 – 51 p.b.), a następnie wszczął w tym samym przedmiocie kolejne postępowanie na podstawie art. 51 p.b. w stosunku do tego samego naruszenia prawa przez inwestorkę, w niezmienionym stanie faktycznym, a następnie wydał decyzję merytoryczną nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia takiego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania, bowiem przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] jest kolejną decyzją wydaną w tej samej sprawie. Skargę kasacyjną złożyła również J. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 13 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, przejawiające się w braku prawidłowej analizy i oceny tożsamości przedmiotu postępowania zakończonego decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] maja 2011 r., w stosunku do decyzji tegoż samego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez mylne przyjęcie, iż w sprawie nie ma miejsca rozstrzygnięcie inną decyzją ostateczną, podczas oba postępowania pokrywają się zakresowo, tym samym więc zaistniała przesłanka uzasadniająca oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. z dnia [...] września 2011 r.; - art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i w konsekwencji uznanie, że decyzją pierwszoinstancyjną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. orzekł w sprawie, mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji tegoż samego organu w sprawie umorzenia postępowania, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, nie uchylonej we właściwym trybie i przez to godzącej w zasadę trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w konsekwencji doprowadzenie do konieczności prowadzenia postępowania, którego zakończenie musi być dotknięte nieważnością postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe J. K. wniosła o uchylenie w całości kwestionowanego wyroku z dnia 23 maja 2012 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. K. zarzuciła, iż sąd pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej analizy i oceny kwestii tożsamości zachodzącej pomiędzy kolejnymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. odpowiednio z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]). Dopiero bowiem prawidłowa ocena korelacji, jakie zachodzą pomiędzy przytoczonymi decyzjami, umożliwiłaby Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wydanie prawidłowego orzeczenia w niniejszej sprawie, jakim wedle skarżącej kasacyjnie winno być postanowienie o odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. z uwagi na zachodzącą powagę rzeczy osądzonej res iudicata. Jednocześnie podkreślono, że okolicznością prawnie relewantną dla oceny tożsamości zachodzącej pomiędzy powołanymi na wstępie decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. jest stwierdzenie, czy konkretne postępowanie wszczęte zostało z urzędu, czy też zainicjowane zostało podaniem osób zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy decyzją uprawnionego organu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż obie decyzje zostały oparte na jednakowym stanie faktycznym. Nadto przedmiotem obu postępowań jest tożsamy stan prawny, a oba postępowania dotyczyły tego samego obiektu oraz tych samych robót budowlanych wykonanych przez J. K. i prowadzonych z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), której przesłanki jest obowiązany brać pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Skargi kasacyjne podlegają uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty można uznać za usprawiedliwione. Zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych organu administracji, Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu i inwestorki J. K. oraz argumentacja zawarta w ich uzasadnieniach są zbieżne. Dlatego Sąd odwoławczy postanowił odnieść się do nich łącznie. Obie skargi kasacyjne oparte zostały wyłącznie na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania - to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został sformułowany zarówno samodzielnie jak i w związku z art. 7, art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. I w tym zakresie zarzuty skarg kasacyjnych okazały się skuteczne. Autorzy skarg kasacyjnych upatrywali naruszenia wskazanych norm prawnych w nieprawidłowej ocenie tożsamości przedmiotu postępowania oraz mylnym przyjęciu, że w sprawie nie ma rozstrzygnięcia inną decyzją ostateczną i w konsekwencji nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Ta argumentacja zasługuje na uwzględnienie. W istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołał się przy tym jedynie na przepis wynikowy – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., któremu w ocenie Sądu, uchybił organ umarzając postępowanie pierwszej instancji. Ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, sprowadzająca się do stwierdzenia, iż przedmiot określony w kolejno następujących po sobie decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] i z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] nie był tożsamy, jest błędna. Na taką ocenę nie pozwalał materiał zgromadzony w aktach sprawy. Z akt tych wynika, że w 2004 r. zostało wszczęte postępowanie, z wniosku J. i A. O., w sprawie realizowanej przez J. K. przybudówki do budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. [...], w S. (zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2004 r. k. 4 akt administracyjnych). W tak określonym przedmiocie toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (protokoły z oględzin z dnia: [...] sierpnia 2004 r. - k. 7, [...] lipca 2010 r.- k. 18, [...] marca 2011 r. w pliku nr I, 1-13 akt adm.). Organ ten określił szczegółowo zakres wykonanych robót, które ocenił jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazując na dobudowanie pomieszczenia mieszkalnego na garażem, wiatrołapu, komina i ganku. W podstawie prawnej podejmowanych aktów, organ wskazywał na przepisy art. 50 – 51 p.b. (postanowienie z dnia [...] października 2010 r. oraz decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]). Ostatecznie postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, realizowanej przez J. K. przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Ten sam organ, w dniu [...] czerwca 20011 r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr [...] przy ul. [...] w S. I w tym przedmiocie wydał decyzję [...] czerwca 2011 r. nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W świetle tych dokumentów, konstatacja Sądu pierwszej instancji, iż w kontrolowanym postępowaniu zmieniono nazewnictwo i uszczegółowiono przedmiot postępowania, nie mogła prowadzić do wniosku o braku tożsamości obu spraw. Charakter i zakres robót budowlanych wykonanych, w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w S., z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, niezależnie od tego, czy zostanie nazwany rozbudową budynku mieszkalnego, czy realizacją przybudówki do budynku mieszkalnego, pozostaje niezmienny, na co wskazują powyższe ustalenia organu, niekwestionowane zresztą przez Sąd. Sprawa objęta zaskarżoną decyzją dotyczyła więc tego samego przedmiotu i wydana została w tym samym stanie prawnym, przy niezmienionym stanie faktycznym oraz została skierowana do tych samych podmiotów. W tych warunkach, prawidłowa jest ocena Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, iż wydanie nowej decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, bez wzruszenia poprzedniej, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji. Zapewni to jednocześnie realizację zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, rozciągając tę gwarancję na całą sprawę, którą ona załatwia (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 631). W tych okolicznościach, zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., mogły być uznane za uzasadnione. Pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych, sformułowane jako naruszenie art. 1, art. 3 § 1 i § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a., a także naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie. Niemniej stosownie do art. 174 pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., realizując obowiązek merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do nich. Przepis art. 1 p.p.s.a. wyznaczając przedmiotowy zakres regulacji ustawy, nawet jeśli zawiera odniesienie do innych norm zawartych w tej ustawie, to ocena, czy badanie legalności indywidualnego aktu administracyjnego było prawidłowe, czy też błędne, nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2006 r., I FSK467/04, Legalis). Nie można też uznać za uzasadniony zarzut, sformułowany jako naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 13 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 13 § 1 p.p.s.a. są przepisami ogólnymi o charakterze li tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 13 § 1 p.p.s.a.). Sądy badają więc, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji. O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. można by mówić, gdyby Sąd wykroczył poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmówił merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) albo w ogóle uchylił się od kontroli działalności administracji, bądź zastosował środek niewynikający z ustawy. Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r., II FSK 191/10, Lex nr 1098672 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 650/10, Lex nr 795207, a także postanowienie NSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 5828500). Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działania organów administracji według kompetencji przewidzianej przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z właściwością wynikającą z ar. 13 § 1 p.p.s.a. Wymóg art. 134 § 1 p.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi kasacyjnej (jej zarzuty i wnioski) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ administracji lub przez stronę wnoszącą skargę) dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanego przez stronę skarżącą aktu w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym była decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzająca postępowanie przed tym organem w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego. Stąd zarzut ten należy uznać za chybiony. W myśl przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881). Rozpatruje więc sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że przedmiot obu postępowań toczonych przed organami nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, w istocie nie był identyczny, jest oceną stanu faktycznego sprawy dokonaną przez ten Sąd i to dokonaną bez wykraczania poza materiał zgromadzony w aktach sprawy. Inną kwestą pozostaje prawidłowość tego wnioskowania, która została negatywnie zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego, błędnie ocenił działanie organów, czego konsekwencją było nieprawidłowe rozstrzygnięcie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na mocy art. 185 p.p.s.a. Stosownie do regulacji art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony skarżącej na rzecz skarżących kasacyjnie, z uwagi na to, że wyłączną przyczyną postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji. Ponadto strona skarżąca wykazała trudną sytuację finansową, która skutkowała przyznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawa pomocy, w zakresie częściowym.