II OSK 1064/12

Dnia 10 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tworóg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 559/11 w sprawie ze skargi H.W. na uchwałę Rady Gminy Tworóg z dnia 14 marca 2002 r. nr XXXII/474/2002 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od H.W. na rzecz Gminy Tworóg kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi H.W., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Tworóg z dnia 14 marca 2002 r. nr XXXII/474/2002 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została m.in. na podstawie art. 7, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 14 i art. 26 u.z.g. z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) -- zwanej dalej u.z.g. Skarżąca, będącą właścicielką działek nr [...] i [...] w Sołectwie Koty, pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. zwróciła się do Rady Gminy Tworóg z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego podjęciem uchwały z dnia 14 marca 2002 r. W uzasadnieniu wezwania składająca go podała, że Rada Gminy uchwalając zmianę planu nadużyła przysługujących jej uprawnień przez ustalenie minimalnej linii zabudowy na działkach nr [...] i [...] w odległości 20,0 m od osi istniejącej drogi. Tak ustalona w § 12 uchwały linia zabudowy narusza interesy wnioskodawczyni bowiem ogranicza jej możliwości inwestycyjne na przedmiotowych działkach. W ocenie skarżącej, do podjęcia uchwały doszło z naruszeniem procedury planowania określonej w art. 18 ust. 2 w związku z ust. 3 u.z.g. Na zarządzie gminy spoczywał bowiem określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ u.z.g. obowiązek pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Tego obowiązku organ nie dopełnił między innymi w stosunku do poprzednika prawnego wnioskodawczyni – A.G. Rada Gminy Tworóg odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania (uchwała nr XI/57/2011 z dnia 10 czerwca 2011 r.), wskazując, że zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ u.z.g. przysługiwał nie wnioskodawczyni, lecz jej poprzednikowi prawnemu. A.G. zmarł 4 sierpnia 1984 r., a więc nie mógł wnieść zarzutów wobec ustaleń planu, a jego rodzina dopiero w 2007 r. przeprowadziła postępowanie spadkowe. Rodzina ta nigdy nie kwestionowała ustaleń planu miejscowego, a aktem notarialnym nr [...] zbyła swoje udziały w niezabudowanych działkach wnioskodawczyni, uprzednio dokonując podziału nieruchomości na działki. Natomiast samo ustalenie minimalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi jezdnej (ul. [...] będącej drogą powiatową) jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach powiatowych, na terenie niezabudowanym, powinny być usytuowane minimum 20 m od krawędzi jezdni, na co zarządca drogi wyraził zgodę. Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ w związku z art. 18 ust. 3 u.z.g. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez pominięcie skarżącego w postępowaniu w sprawie zmiany ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tworóg w Sołectwie Koty oraz “art. 42 ustawy o drogach publicznych" w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy Twaróg zaskarżoną uchwałą objęła także nieruchomość należącą do zmarłego w 1984 r. A.G. W procedurze planistycznej nie brali udziału (bo nie zostali ustaleni) następcy prawni A.G. Nie zostali oni w związku z tym zawiadomieni przez zarząd gminy o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ u.z.g.), pomimo że ich interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. W projekcie ustalono bowiem, a następnie uchwalono minimalną linię zabudowy w odległości 20 m od osi istniejącej drogi, oznaczonej KZ – droga klasy zbiorczej, powiatowa nr 14161 Krupski Młyn–Tworóg (§ 12 planu). Spadkobiercy A.G nigdy nie kwestionowali planu uchwalonego 14 marca 2002 r. a po dokonaniu podziału spadkowej nieruchomości część działek w 2008 r. zbyli skarżącej. Ustalona planem minimalna linia zabudowy przebiega przez należące obecnie do skarżącej działki nr [...] i [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że tryb sporządzania i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 18 u.z.g. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5a u.z.g., o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie: właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Wyłożenie projektu do publicznego wglądu otwierało więc możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, między innymi poprzez złożenie zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia (art. 24 u.z.g.), przez co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli (władających) nieruchomości, których przeznaczenie miało zmienić. Użyty przez ustawodawcę zwrot “zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imienne każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.g. podmiotów (ich spadkobierców) pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.g. jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji inaczej niż w przewidziany w nim sposób. Sąd I instancji podkreślił, że następcy prawni pod tytułem ogólnym (spadkobiercy) A.G. nie zostali poinformowani o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy zmianie miało ulec przeznaczenie nieruchomości (projekt przeznaczał teren nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i usługową), a ponadto w terenie tym wyznaczono minimalną linię zabudowy 20 metrów od osi jezdni ul. Tarnogórskiej, będącej drogą powiatową. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi więc wątpliwości, że w procedurze planistycznej nie został zachowany wymóg, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5a u.z.g. Odnosząc się do zarzutu określenia minimalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi istniejącej drogi (drogi powiatowej, ul. Tarnogórskiej), Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie od osi istniejącej drogi, co najmniej: dla dróg powiatowych w terenie zabudowy 8 m, a poza terenem zabudowy 20 m. Z kolei teren zabudowy definiuje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. jako teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (...) lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że skoro sporny plan przeznaczał m.in. teren, na którym znajdują się działki skarżącej, pod zabudowę mieszkaniową i usługową, to odległość, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczyła terenu zabudowy i drogi powiatowej, a więc wynosiła 8 m. Sąd I instancji podkreślił, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie planu jest uprawniona do ustalenia linii zabudowy w innych odległościach niż to wynika z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie zobowiązana jest do wykazania celowości ich wyznaczenia i usytuowania, co w niniejszej sprawie zostało ograniczone przez odwołanie się do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, i to odwołania – w ocenie Sądu I instancji – wadliwego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Twaróg. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ u.z.g. poprzez przyjęcie, że na Zarządzie Gminy Twaróg spoczywał obowiązek zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości objętej procesem planowania, przez co interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. Po drugie, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że został naruszony interes prawny skarżącej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy interes prawny skarżącej naruszało niewłaściwe wydzielenie działek nr [...] i [...]. Rada Gminy Twaróg zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez zakwestionowanie zapisu zaskarżonej uchwały w przedmiocie ustalenia linii zabudowy w innych odległościach niż to wynika z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez wadliwe odwołanie się w zapisach uchwały do tego przepisu, bez prawnego uzasadnienia tej oceny i wyjaśnienia tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Rada Gminy Twaróg wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z powodu jego błędnej wykładni. Wynika to z tego, że chociaż na Zarząd Gminy Twaróg nałożony był obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego, to dotyczył on tylko właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami danego planu miejscowego. Stąd Zarząd Gminy Twaróg zawiadomił o tym A.G., gdyż w świetle księgi wieczystej, która przecież stanowi rękojmię co do prawa własności w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w tym okresie wymieniony był w niej jako właściciel przedmiotowych nieruchomości, ponieważ postępowanie spadkowe, chociaż zmarł w dniu 4 sierpnia 1984 r. zostało przeprowadzone dopiero w 2007 r. Ponadto, co należy podkreślić, następcy prawni zmarłego A.G. nie występowali w tym zakresie ze skargą – w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym – do sądu administracyjnego, do czego byli uprawnieni. Dlatego też podzielając pogląd Sądu I instancji, że właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10), to jednak musi on także spełnić dodatkowy warunek dotyczący naruszenia jego interesu prawnego. W tej sprawie jednak to nie nastąpiło. Pani H.W. nie jest bowiem następcą prawnym A.G., lecz aktem notarialnym w 2008 r. kupiła przedmiotowe działki nr [...] i nr [...], będąc świadoma treści ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących tych działek, ponieważ plan miejscowy w tej wersji obowiązywał już od 2002 r. Stąd brak jest przesłanek – co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej – do przyjęcia stanowiska, ze w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został naruszony jej interes prawny z tej przyczyny, że nie zostali zawiadomieni w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym następcy prawni zmarłego A.G. Ponadto, należy dodać, że musi to być jej interes prawny aktualny i o charakterze obiektywnym, który został naruszony w procedurze planowania przestrzennego. Po trzecie, zarzut kasacyjny słusznie podnosi okoliczność, że Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 43 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych. Nastąpiło to z powodu braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, na czym miało polegać wadliwe odwołanie się do art. 43 ust. 1 tejże ustawy w ustaleniach planu miejscowego - i to nawet bez oznaczenia, w których, biorąc pod uwagę część graficzną jak i opisową uchwały Rady Gminy w przedmiocie planu miejscowego - odnośnie ustalenia linii zabudowy w innych odległościach niż stanowi o tym art. 43 ust. 1 powołanej wyżej ustawy oraz, że były one pozytywnie zaopiniowane przez zarządców drogi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.