II OSK 543/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska ( spr. ) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 676/11 w sprawie ze skargi K. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty T. z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz K. N. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Starosty T. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej - na rzecz K. N. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki nr [...], AM - 1, obręb M., gmina T. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że działka planowanego zainwestowania, stanowiąca część działki gruntu o numerze [...] i powierzchni 0,3700 wraz działkami sąsiednimi wchodzi w skład kompleksu gruntów klas I - III, których zwarty obszar przekracza 0,5 ha i jest projektowany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., uchwalonym przez Radę Miasta i Gminy T. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. jako pola uprawne (RP) oraz tereny zorganizowanej działalności gospodarczej (G). Ponadto zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., przyjętego uchwałą Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. objęta wnioskiem działka oznaczona była symbolem RP - przeznaczenie podstawowe uprawy rolne. Wobec tych ustaleń organ pierwszej instancji przyjął, że skoro zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w Studium przekracza 0,5 ha to nie został spełniony warunek pozytywnego uzgodnienia określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając, w wyniku zażalenia wniesione przez K. N. zaskarżone postanowienie wskazało, jedną z podstawowych zasad ochrony gruntów rolnych jest zasada ograniczania przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 o ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Kolegium przepisy szczególne z zakresu ochrony gruntów rolnych zawiera także sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest powołany przez organ pierwszej instancji przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odsyłający do treści przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla oceny tego, że "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" ma sformułowanie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Dalej Kolegium argumentowało, że dla zrozumienia tego wyrażenia należy odnieść się do przepisów determinujących przebieg procedury dotyczącej ustanowienia gminnych aktów planowania przestrzennego. Opisana powyżej zgoda jest bowiem uzyskiwana w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowanie obszarów gruntów rolnych, w tym na cele nierolnicze, odbywa się w aktach prawnych wydawanych w zakresie władztwa planistycznego gminy, tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Z woli ustawodawcy administrowanie w tym zakresie odbywa się więc w dwóch etapach, najpierw w formie ww. studium, docelowo zaś poprzez dyrektywy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium określa politykę przestrzenną gminy (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (art. 10 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W doktrynie prawa głoszone są poglądy, że: "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami planowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy), natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją (tak NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. II OSK 1250/08). Nie ulega więc wątpliwości, że wyrażenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" należy odnieść do obszaru projektowanego w studium. Kolegium przyjęło, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której określony zapis studium, chroniący zwarty obszar gruntu rolnego powyżej 0,5 ha, klasy I - III, i przeznaczający ten grunt wyłącznie do rolniczego wykorzystania, musiałby być bezwzględnie uwzględniony w procedurze uchwalania planu miejscowego. Wykluczona byłaby wówczas zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast wydawana dla tego samego terenu decyzja lokalizacyjna mogłaby być całkowicie sprzeczna z jego postanowieniami i prowadzić do odmiennego - niż rolnicze - wykorzystania gruntu, byleby obejmowała tylko wydzielone z tego obszaru działki ewidencyjne o powierzchni nie większej niż 0,5 ha albo teren zabudowy zostałby ograniczony do powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Taka wykładnia czyniłaby ochronę gruntów rolnych fikcyjną. Utrzymanie rolniczego charakteru gruntów pozostałych byłoby wówczas jedynie iluzoryczne i nominalne, a nie faktyczne. Ewidencyjny lub nawet faktyczny podział zwartego obszaru gruntów rolnych klas I-III, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha na mniejsze działki ewidencyjne lub obszary faktycznego zagospodarowania, umożliwiałby uzyskanie dla każdego z nich, oddzielnie decyzji o warunkach zabudowy, zmieniających przeznaczenie gruntu z rolniczego na nierolniczy, a w konsekwencji pominiecie wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając zaś na uwadze to, że w języku potocznym "zwartość" oznacza zbiór elementów znajdujących się blisko siebie, "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", to jednolity kompleks gruntów rolnych oznaczonych w ewidencji jako użytki rolne (czyli obszar jednej lub wielu, sąsiadujących z sobą, konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, obejmujących użytki rolne klas I - III, na których w części lub całości planowana jest realizacja inwestycji objętej uzgadnianym projektem decyzji lokalizacyjnej), opisany i wyznaczony w studium liniami rozgraniczającymi na cele rolne lub nierolnicze. W ramach tej samej ustawy wyrażenie to musi być wykładane tak samo zgodnie z dyrektywą wykładni językowej zakazującą tym samym zwrotom nadawać różne znaczenia. Innymi słowy, projektowane przeznaczenie i kryterium obszarowe należy odnieść do obszaru projektowanego w studium, do "enklawy" gruntów rolnych zaprojektowanych w studium do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., II OSK 135/06). W ocenie Kolegium kryterium obszarowego, zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można - jak tego chce strona - odnieść do terenu działki przeznaczonej pod zabudowę, określonej we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. To, że inwestycja ma objąć teren działki nr [...] o powierzchni 0,3700 ha - co akcentuje strona - nie ma w sprawie znaczenia. W ocenie organu II instancji normę prawną, wynikającą z cytowanych powyżej: art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy więc rozumieć w ten sposób, że wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji lokalizowanych na użytkach rolnych klas I - III jest niedopuszczalne, jeśli ich zwarty obszar, stanowiący jednolity kompleks gruntów rolnych (czyli obszar jednej lub wielu, sąsiadujących z sobą, konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, obejmujących użytki rolne klas I - III, na których części lub całości planowana jest realizacja danej inwestycji), opisany i wyznaczony (zaprojektowany) w studium na cele rolne lub nierolnicze, przekracza w granicach zaprojektowanych w studium linii rozgraniczających powierzchnię 0,5 ha. Kolegium stwierdziło, że grunt objęty wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej wchodzi w skład obszaru projektowanego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. jako "RP" - uprawy polowe i jako "G" - projektowane tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Graniczy on z innymi gruntami projektowanymi w Studium także jako "RP" i tworzy razem z nimi, w granicach linii rozgraniczającej teren "RP", zwarty obszar zaprojektowany w studium na cele rolne. W skład tego obszaru wchodzą - co najmniej - działki nr: [...],[...] i [...] Kolegium podkreśliło, że już po zsumowaniu użytków rolnych znajdujących się w granicach ww. działek, bezpośrednio ze sobą graniczących, sklasyfikowanych w klasach bonitacyjnych Rllla i Rlllb, leżących w granicach obszaru projektowanego w Studium na cel rolny ("RP") wynika, że łączna ich powierzchnia przekracza 0,5 ha (0,4300 ha + 0,6400 ha + 0,3700 ha + 1,3300 ha = 2,7700 ha). Zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne może więc nastąpić wyłącznie w trybie właściwym dla procedury planistycznej po uzyskaniu zgody właściwego organu. Tym samym w ocenie Kolegium w sprawie nie było żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Także sąsiednie działki gruntu, leżące na wschód i północ od ww. działek, są gruntami projektowanymi w Studium na cele rolne ("RP") i są oznaczone w Studium jako użytki rolne, sklasyfikowane w klasach bonitacyjnych I - III, czyli są gruntami o najwyższej przydatności produkcyjnej i najwyższym poziomie ochrony. To zaś oznacza, że w skład analizowanego zwartego obszaru gruntów rolnych, można byłoby zaliczyć również dalsze użytki rolne, tworząc w ten sposób wielohektarowy obszar użytków rolnych klasy I - III, projektowany w Studium na cele rolne. Ponadto Kolegium zauważyło, że na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych leśnych, jeżeli teren którego dotyczy inwestycja objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że działka gruntu nr [...] jest użytkiem rolnym. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy T. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. wynika, że w obowiązującym w dniu 1 stycznia 1995 roku planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, teren planowanej inwestycji miał przeznaczenie rolnicze określone jako RP, obejmujące przeznaczenie podstawowe (uprawy rolne) i przeznaczenie uzupełniające (użytki zielone, sady, ogrody, urządzenia infrastruktury technicznej). Funkcja uzupełniająca w zakresie m. in. "urządzeń infrastruktury techniczne", oznacza - w ocenie Kolegium - dopełnienie funkcji podstawowej, a nie jej wykluczenie. Plan ten dopuszczał zatem na terenach RP, obok funkcji podstawowej rolniczej, realizację takich urządzeń infrastruktury technicznej, które nie zmienią rolniczego wykorzystania i przeznaczenia gruntów rolnych (np. projektowane wodociągi grupowe, kanalizacja lokalna, linie elektroenergetyczne i telekomunikacyjne). I z tego powodu brak było możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, że nie podziela - znanych mu - poglądów judykatury przytoczonych w zażaleniu. Organ odwoławczy zaakcentował, że w obowiązującym porządku prawnym Kolegium związane jest przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Jego źródłem nie są zaś wyroki sądowe, które - nota bene - wiążą organy administracji tylko w konkretnych sprawach. Podniesiono również, że organ wykonawczy gminy, jest organem ochrony środowiska. Jeżeli więc realizując wytyczne tej ochrony, uwzględnił w sporządzonym przez siebie Studium warunki racjonalnej gospodarki gruntami rolnymi o najwyższej przydatności rolniczej, to nie może w procesie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pominąć konsekwencji prawnych z tego płynących. W ocenie Kolegium, bez znaczenia dla sprawy pozostaje również, czy dla działki nr [...] i [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy. K. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił Kolegium naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie jako podstawy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] AM-1 obręb M., gmina T. - w zakresie - dotyczącym ochrony gruntów rolnych - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., w sytuacji gdy ustawa wprost wskazuje, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli; art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne należy odnieść do projektowanego przeznaczenia i kryterium obszarowego w studium, czyli do "enklawy" gruntów rolnych zaprojektowanych w studium do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy ustawa wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd I instancji wywodził, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej zwana u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 przywołanej ustawy wprowadza obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę tak określonego uzgodnienia stanowią zatem przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z zm). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do działki nr [...] sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy R llla i R IIIb, obowiązywał wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych tj. Starostą T. Celem tego uzgodnienia była kontrola planowanego zamierzenia inwestycyjnego z regulacjami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych zawartych w u.o.g.r.l oraz wynikających z u.p.z.p. i ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu (poprzez jego zabudowę) da się pogodzić z rolniczym charakterem gruntów czy też spowoduje wyłączenie tego charakteru. Sąd I instancji podkreślił., że ochrona gruntów rolnych przewidziana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. polega, między innymi, na ograniczeniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych lub leśnych. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego, określenie warunków zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenie przeznaczenia terenu następuje przez uchwalanie planu miejscowego a przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie sposobów i warunków zagospodarowania, a nie zmiana przeznaczenia terenu (tak NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. II OSK 113/08). Sąd zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga zgody ministra właściwego do spraw wsi. Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, wymagające zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione regulacje prowadzą zatem do wniosku, że w przypadku gdy wymagana jest zgoda odpowiedniego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, wyłączną drogą dokonania zmiany takiego przeznaczenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdy zaś zgoda organu wymienionego w art. 7 ust. 2 nie jest wymagana, zmiana sposobu zagospodarowania może odbyć się poza planem miejscowym. Wówczas o przyszłym przeznaczeniu gruntu decyduje wola jego właściciela, którego konstytucyjne prawo własności ograniczać mogą ustawy, w tym przypadku tworzące generalny porządek planistyczny. Uzyskanie decyzji lokalizacyjnej świadczy, że planowana zmiana pozostaje w zgodzie z tym porządkiem. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią jest zatem ocena, czy organy uzgadniające prawidłowo przyjęły, że grunt na której planowana jest inwestycja wskazana we wniosku, wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. a tym samym, czy planowana zmiana jego przeznaczenia dopuszczalna jest tylko przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota analizowanego zagadnienia zasadniczo sprowadza się zatem do interpretacji zawartego w art. 7 ust. 2 pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Wyjaśnienia wymaga czy pojęcie to odnosi się jedynie do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jak uważa strona skarżąca, czy też - jak przyjęły organy obu instancji, ustalając zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolne - należy uwzględnić nie tylko działkę objętą wnioskiem ale również sąsiadujące z nią bezpośrednio działki, obejmujące użytki rolne klas I-III. Inaczej ujmując zasadniczy dla prawidłowego rozstrzygnięcia problem prawny, w sprawie wymaga udzielenia odpowiedzi pytanie, czy położenie działki o powierzchni poniżej 0,5 ha w zwartym obszarze gruntów rolnych przekraczającym 0,5 ha wyklucza pozytywne uzgodnienie zamiaru jej zagospodarowania na cele nierolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącym, że w tym względzie zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w literaturze przedmiotu prezentowane są różne poglądy. Przykładowo w powołanych w skardze wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. (II OSK 1826/06) i z dnia 27 czerwca 2008 r. (II OSK 738/08), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przez zwarty obszar o jakim stanowi powyższy przepis, należy rozumieć obszar który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele. Chodzi tu więc o konkretną działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Sąd podkreślił, że w judykaturze zaprezentowano jednak poglądy odmienne. W wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. (II OSK 113/08) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawężające pojęcie zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Sąd stwierdził, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych, starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą niż podana w ust. 2 art. 7 u.o.g.r.l., lecz również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntów i w innych dokumentach urzędowych, wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że według brzmienia art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. zmiana przeznaczenia ma dotyczyć obszaru, a nie działki objętej wnioskiem lokalizacyjnym. Kryterium powierzchniowe zawarte w tym przepisie odnosi się więc nie do działki lecz do obszaru. W języku potocznym "obszar" oznacza natomiast rozległy teren; ograniczoną część przestrzeni, określoną powierzchnię czegoś, miejsce występowania czegoś zwykle dużych rozmiarów (Słownik Języka Polskiego PWN 1979). Powyższe prowadzi do wniosku, że analizowane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek na których planowana jest inwestycja ale również całego zwartego kompleksu gruntów rolnych (użytków rolnych klas I - III) w skład których one wchodzą. Fakt ograniczenia terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym do konkretnej działki nie przekraczającej powierzchni 0,5 ha nie oznacza więc, że teren ten nie podlega rygorom związanym z ochroną użytków rolnych, o ile wchodzi w skład zwartego obszaru takich użytków o powierzchni ponad 0,5 ha. Przedstawiona wykładnia gramatyczna pozostaje w zgodzie z wykładnią celowościową przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które dążą do ograniczenia nierolniczego wykorzystania gruntów rolnych ze względu na ich społeczno-gospodarcze przeznaczenie. W odniesieniu do użytków rolnych klasy l-III – jako do gruntów poddanych wysokiej ochronie - ustawa wprowadza ponadto szczególny tryb zmiany ich przeznaczenia (art. 7). Nie ulega też wątpliwości, że regulacje zawarte w u.o.g.r.l prowadzą do ograniczenia swobody planistycznej gminy oraz do ograniczenia uprawnień właściciela w korzystaniu z przysługującego mu prawa i wraz innymi aktami tworzą porządek planistyczny, który organ musi uwzględnić podejmując decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy przynależy do procesu planistycznego (obok planu miejscowego), a więc studium ma znaczenie nie tylko przy uchwaleniu planu miejscowego przez radę gminy, ale również przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy przez organ wykonawczy gminy. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08, w którym akceptując poglądy doktryny wskazano, że pomimo, iż studium nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to jednak jego ustalenia muszą być brane pod uwagę w postępowaniu lokalizacyjnym. Sąd zauważył, że odmienna interpretacja roli studium w postępowaniu lokalizacyjnym mogła by prowadzić do sytuacji, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalanym dla danego terenu planie miejscowym (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1). Natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z zapisem studium całkowicie sprzeczna, co należy uznać za sprzeczne z Konstytucją. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro, regulacje u.o.g.r.l. ograniczają władztwo planistyczne gminy, to jej postanowienia muszą być uwzględnianie w procesie uchwalania planu miejscowego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 7 u.o.g.r.l.), jak też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd uznał, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium trafnie przyjęło, iż zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie może być utożsamiany tylko z działką objętą wnioskiem lokalizacyjnym. Trafnie również ustalając ten obszar, sięgnęło do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. Reasumując przeprowadzone dotychczas wywody, zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło, że grunt objęty projektem uzgadnianej decyzji, wchodzi w skład większego obszaru gruntów rolnych obejmujących użytki rolne klasy I oraz klasy III (poza działką zainwestowania będą to działki 61, 62/1, 63), tworzących fizycznie zwarty obszar jednolitej przestrzeni produkcyjnej, który według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. projektowany jest na cele rolnicze ,,RP". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne należy odnieść do projektowanego przeznaczenia i kryterium obszarowego w studium, czyli do "enklawy" gruntów rolnych zaprojektowanych w studium do przeznaczenia na cele nierolnicze i nie leśne, w sytuacji, gdy ustawa łączy w jedna całość granice uwzględnionego obszaru ze zmianą przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczenie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora; - art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie, tj. przyjęcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. jako podstawy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy Konstytucja nie wymienia studium w katalogu źródeł prawa, natomiast ustawa wprost wskazuje, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z. p. poprzez niezastosowanie, tj. przyjęcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy T. jako podstawy ograniczenia prawa własności w sytuacji, gdy Konstytucja RP wprost stanowi, że własność może być ograniczona jedynie w drodze ustawy. Przedstawiając argumentacje do pierwszego z zarzutów, skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące, iż kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunty przeznaczone na inne cele. Odnośnie do pozostałych zarzutów skarżący wywodził, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy dotyczące naruszenia prawa materialnego. W pełni uzasadniony jest pierwszy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przepis ten do dnia 26 maja 2013 r. ( zmiana dokonana ustawą o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 8 marca 2013 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 503) stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny definiując pojęcie "zwartego obszaru" o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 przyjął, że zmiana przeznaczenia ma dotyczyć obszaru, a nie działki objętej wnioskiem lokalizacyjnym, a więc to nie działka ma przekraczać 0,5 ha, lecz cały obszar w skład, którego ona wchodzi. Pogląd Sądu I instancji w tej kwestii nie znajduje oparcia w przepisach prawa i należy uznać go za wadliwy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie stwarza możliwości dokonywania wykładni rozszerzającej tego pojęcia. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013r.) dotyczy bowiem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na inne cele. Z tych względów kryterium obszarowe 0,5 ha, w niniejszej sprawie, odnosić należało do działki wskazanej przez Krzysztofa Natowskiego, bez wliczania w to obszaru wokół niej. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1433/11, wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2225/10, wyrok NSA z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1270/10, wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, wyrok NSA z 6 maja 2010r., II OSK 670/09). Okoliczności powyższe przesądzają o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 647) należy uznać za uzasadniony. Artykuł 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego ( por. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1439/11, LEX nr 1318028). Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarza. Pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, 2011 r., C.H. Beck, Wydanie 6). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania Sądu I instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie mocy wiążącej studium i jego mocy obowiązującej przy ustalaniu warunków zabudowy nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie i nie mogą stanowić podstawy negatywnego rozstrzygnięcia dla inwestora. Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wydanie uzgodnienia negatywnego, wyłącznie w oparciu o błędne przekonanie, że wniosek skarżącego wymagał zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, uznać należało za kolidujący z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podzielić również należy stanowisko skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącego. Zauważyć bowiem należy, że w uprawnieniach tych mieści się również prawo swobodnego planowania inwestycji. Ograniczenia takie muszą wprost wynikać z przepisów ustawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a jej zarzuty dotyczyły naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu oraz postanowienie Starosty T. z dnia [...] maja 2011r. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.