II SAB/Op 18/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Starosty Oleskiego w przedmiocie zwrotu prawa jazdy 1) zobowiązuje Starostę Oleskiego do zwrotu skarżącemu W. K. zatrzymanego prawa jazdy kategorii "B" w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku, 2) zasądza od Starosty Oleskiego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. była bezczynność Starosty Oleskiego polegająca na braku zwrócenia skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Na podstawie przedstawionych sądowi akt administracyjnych ustalono następujący przebieg postępowania administracyjnego. W. K. posiada od 30 sierpnia 1984 r. prawo jazdy kategorii B i T. W dniu 10 marca 2010 r. Starosta Oleski wszczął postępowanie administracyjne o cofnięcie stronie uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B i T powołując się na przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit B i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r., Nr 108 poz. 908 ze zm.) dalej ustawa. Organ wskazał, iż strona nie poddała się badaniu lekarskiemu i badaniu psychologicznemu na jakie została skierowana w dniu 19 stycznia 2010 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w Oleśnie wskutek zdarzenia polegającego na kierowaniu samochodem w stanie nietrzeźwym. W dniu 12 marca 2010 r. wpłynęły do Starosty Oleskiego orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia 8 marca 2010 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B i T oraz istnienie przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Decyzją z 12 kwietnia 2010 r. organ na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie wszczęte 10 marca 2010 r. podnosząc, że strona przedstawiła wymagane orzeczenie lekarskie i psychologiczne. W tej samej dacie tj. 12 kwietnia 2010 r. Starosta Oleski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami "z uwagi na istnienie przeciwwskazań psychologicznych". W dniu 7 kwietnia 2010 r. wpłynął do organu wyrok nakazowy Sądu Rejonowego Oleśnie w sprawie sygn. akt [...] z którego wynikało, że [...] skazano stronę za występek z art. 178 a § 1 Kodeksu karnego na karę grzywny i orzeczono karę dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres jednego roku, na poczet której do kary dodatkowej zaliczono mu zatrzymanie prawa jazdy od 17 stycznia 2010 r. Zawiadomieniem z 8 kwietnia 2010 r. Starosta Oleski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B. Decyzją z 30 kwietnia 2010 r. Starosta Oleski na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 a ustawy cofnął W. K. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B i T. z uwagi na wydane orzeczenie psychologiczne. Decyzją z 10 czerwca 2010 r. Starosta Oleski cofnął W. K. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B na okres do 17 stycznia 2011 r. w oparciu o art. 182 § 2 i art. 2 pkt 9 Kodeksu karnego wykonawczego. Wnioskiem z dnia 8 marca 2011 r. W. K. domagał się zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii B i T. Jednocześnie przedłożył orzeczenie lekarskie i orzeczenie psychologiczne z dnia 8 marca 2011 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kategorii B i T . Pismem z 18 marca 2011 r. Starosta Oleski w odpowiedzi na wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy poinformował, że uprawnienie w zakresie kategorii T może być stronie zwrócone natomiast wniosek o zwrot prawa jazdy kategorii B "zostaje rozpatrzony negatywnie" z uwagi na brzmienie art. 114 ustawy, gdyż okres pozbawienia i cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami przekraczał jeden rok. W piśmie tym pouczono stronę o środkach odwoławczych przewidzianych w art. 53 § 2 w zw. art. 52 § 3 P.p.s.a. Odmowa zwrotu prawa jazdy została doręczona stronie 21 marca 2011 r. Pismem z 25 marca 2011 r. strona wystąpiła do Starosty Oleskiego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie mu prawa jazdy kategorii B i T. Odpowiadając na to wezwanie pismem z 5 kwietnia 2011 r. organ ponownie odmówił zwrotu prawa jazdy kategorii B. Pismo to doręczono stronie 11 kwietnia 2011 r. Jednocześnie decyzją z 26 kwietnia 2001 r. na podstawie art. 155 K.p.a. Starosta Oleski uchylił decyzję własną z 30 kwietnia 2010 r. w części dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii T, którą w wyniku odwołania strony uchylono w całości. Skargą z 12 kwietnia 2011 r. nadaną bezpośrednio do Sądu 14 kwietnia 2011 r. a przekazaną organowi przez Sąd 14 kwietnia 2011 r. skarżący domagał się zwrotu prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu skargi strona wniosła o zobowiązanie organu do zwrotu prawa jazdy przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego od momentu zatrzymania prawa jazdy do odmowy jego zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołując się na przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym zaznaczył, że czas cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami trwał dłużej niż okres orzeczonej kary dodatkowej zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych dlatego koniecznym jest poddanie się przez stronę ponownemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie a art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Dla swej skuteczności skarga taka wymaga jednak spełnienia wymogu określonego w art. 52 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi a taka sytuacja ma miejsce w sprawie o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, gdyż treść art. 138 ust. 2 ustawy nie zawiera wyraźnej podstawy prawnej do działania przez Starostę w formie decyzji administracyjnej sprowadzając zwrot zatrzymanego prawa jazdy do czynności materialno-technicznej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, przy czym termin o jakim mowa w § 3 nie ma zastosowania. Ponadto konieczne jest zachowanie określonego w ustawie terminu do wniesienia skargi. W przypadku skargi o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie ustalania tego terminu zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., stosownie do którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu. W sytuacji natomiast, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, biegnie od dnia wniesienia wezwania do organu. Podzielając przy tym pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie, z uwagi na zbieżność tej regulacji z art. 52 § 3 P.p.s.a., uznać na gruncie niniejszej sprawy należy, że wskazane tym ostatnim przepisem wezwanie, jako że zostało ograniczone z woli ustawodawcy i czternastodniowym terminem, nie może być skutecznie wnoszone w dowolnym terminie. Dlatego przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej czynności jednokrotnie. Każde natomiast następne pismo strony nie posiada już waloru takiego wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Wezwanie, o którym mowa w komentowanym przepisie uznać bowiem należy za odpowiednik środka odwoławczego przewidzianego w postępowaniu administracyjnym. Środek odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można z kolei wnieść tylko jeden raz. Oceniając zasadność wniesionej skargi wskazać należy, że z przytoczonej na wstępie regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika, iż skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulują jego sytuację prawną. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w ustawowo ustalonym terminie do załatwienia sprawy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności z zakresu administracji publicznej do podjęcia której był zobowiązany. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 K.p.a. i przekroczenie tych terminów, o ile nie zostały przedłużone o czym strona winna być każdorazowo zawiadomiona w formie postanowienia (art. 36 K.p.a.), bądź przekroczenie terminów przedłużonych określonych w tym postanowieniu, oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (ustawa z dnia 25 marca 2011 r. – Dz. U. Nr 76, poz. 409) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując trzeba zważyć, że skarżący wyczerpał wymogi formalne do wniesienia skargi i złożył ją w terminie. Dokonując oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy właściwy miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy organ nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej w prawnie ustalonym terminie. Innymi słowy, bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w terminie określonym przez prawo ale także i wtedy, gdy na organie spoczywa obowiązek zachowania określonej prawem formy, lecz tego nie czyni. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem, wyrażanym wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271), że dla zasadności skargi w tym przedmiocie nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność administracji publicznej spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. Istotną kwestią z punktu widzenia skargi na bezczynność jest zatem występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje bowiem zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje wszak organ do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zgodnie z art. 138 ust. 2 ustawy zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4. W rozpoznawanej sprawie strona pozbawiona została prawa jazdy nakazem karnym na okres 1 roku. Dalszy okres faktycznego nieposiadania prawa jazdy to czas czynności proceduralnych, w tym związanych z wyznaczeniem przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] terminu badania psychologicznego, na które strona nie ma żadnego wpływu. Tym samym po prawomocnym orzeczeniu przez Sąd zakazu prowadzenia pojazdów przez okres 1 roku, zwrot prawa jazdy winien nastąpić z upływem 12 miesięcy od jego zatrzymania, czyli po wykonaniu kary dodatkowej zakazu prowadzenia pojazdów. Każdy następny dzień po upływie roku nie jest okresem zatrzymania prawa jazdy, lecz okresem jego wydawania. W przeciwnym wypadku okres, w którym rozpatrywano sprawę zwrotu prawa jazdy określonej kategorii musiałby być w ustawie wymieniony jako odrębna, kolejna podstawa zatrzymania prawa jazdy, a tak art. 135 ustawy nie stanowi. Ponadto organ (tu Starosta Oleski) musiałby orzec odrębnie o terminie zatrzymania prawa jazdy na tej innej podstawie prawnej, gdyż dalszy okres zatrzymania prawa jazdy nie wynika z wyroku Sądu. Trzeba zważyć, że pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 785/99, opubl. Lex 46291, sprowadzający się do twierdzenia, że długi okres przerwy w prowadzeniu pojazdu mechanicznego uzasadnia potrzebę sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, w sytuacji, gdy kierowca bez względu na przyczyny i okoliczności pozbawiony został prawa jazdy na czas dłuższy niż 1 rok, nie znalazł akceptacji w innych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2007 r., I OSK 866/06 opubl. CBOIS i wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA 254/11, opubl. CBOIS). W konsekwencji przez pojęcie "pozbawienia prawa jazdy na okres przekraczający 1 rok", o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, należy rozumieć kategorie prawne przewidziane w Kodeksie karnym, Kodeksie wykroczeń i ustawie, a nie stany faktyczne występujące w sprawie z przyczyn nienależnych od strony, jak np. terminy wyznaczenia badań lekarskich lub psychologicznych. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, okres pozbawienia strony prawa jazdy w rozumieniu art. 114 ust. 1 pkt 2 litera "b" ustawy miał normatywne uzasadnienie tylko na okres 1 roku tj. od dnia 17 stycznia 2010 r. do dnia 17 stycznia 2011 r., czyli do okresu 1 roku na jaki organ administracji orzekł o utracie uprawnień na podstawie zastosowanego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, objętych kategorią B prawa jazdy. Okres orzeczony nie przekroczył roku, dlatego nie ma podstaw do zastosowania przed zwrotem (wydaniem) prawa jazdy, jako czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, odpowiedniego egzaminu państwowego, sprawdzającego kwalifikacje w rozumieniu art. 114 ust. 4 ustawy. W oparciu o powyższe należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. wynikają wprost z orzeczenia i jego uzasadnienia.