II SA/Lu 531/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę. W dniu 16 marca 2011 r. Rada Gminy Sosnowica działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.; Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr V/28/11 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sosnowica (dalej zwanej jako studium). W myśl § 1 studium, zmiana dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sosnowica uchwalonego uchwałą Rady Gminy Sosnowica z dnia 24 kwietnia 1997 r. Zmiana studium dotyczy obszaru Gminy Sosnowica w granicach administracyjnych (§ 2 studium), a integralną część uchwały stanowią załączniku Nr 1-5 (§ 3 studium). Pismem z dnia 29 kwietnia 201 r. M. O. skierował do Rady Gminy Sosnowica, w trybie art. 101 u.s.g., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż Wójt Gminy Sosnowica, a następnie Rada Gminy rozstrzygając o wniesionych przez niego uwagach dotyczących zmiany studium nie zajęły żadnego stanowiska, co do przekształcenie działki nr 316, której jest właścicielem, oraz nie wskazały podstawy prawnej uzasadniającej nieuwzględnienie w całości jego wniosku o zmianę przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub letniskową na działkach nr 316 i 319/1 położonych w miejscowości L. M. O. akcentował, iż brak rozstrzygnięcia Rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji prowadzi do wadliwości studium. Wskazanie wezwanie nie zostało rozpatrzone i pozostało bez odpowiedzi. Następnie pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. M. O. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sosnowica z dnia 16 marca 2011 r. jako uchwalonej z naruszeniem art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności skarżący podkreślał, iż integralną część zaskarżonego studium stanowi załącznik nr 5 zawierający rozstrzygnięcie nieuzasadnionych uwag do projektu studium, który wskazuje, iż jego wniosek o zmianę przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną lub letniskową na działkach nr 316 i 319/1 został uwzględniony jedynie częściowo. Zdaniem skarżącego takie rozstrzygnięcie, co do zgłoszonych uwag w sposób ewidentny narusza art. 12 ust. 1 u.p.z.p., bowiem Wójt Gminy, a następnie Rada Gminy nie zajęli żadnego stanowiska odnośnie przekształcenia należącej do niego działki nr 316, odnosząc się tylko i wyłącznie do działki nr 319/1. Tym samym, jego zdaniem brak jest rozstrzygnięcia Rady co do sposobu rozpatrzenia tej części jego uwag. Tego rodzaju brak - zdaniem skarżącego - powinien stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności studium. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, tym samym rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia, czy też nie. Ponadto skarżący podniósł, iż Wójt Gminy, a następnie Rada Gminy nie wskazali, poza bliżej nieokreślonym stanowiskiem Poleskiego Parku Narodowego, jakiejkolwiek podstawy prawnej uzasadniającej nieuwzględnienie w całości wniosku o zmianę przeznaczenia działki nr 316 i 319/1. W ocenie skarżącego wskazane błędy i uchybienia miały znaczący wpływ na uznanie podjętej uchwały za nieważną. Nadto jego zdaniem uwzględnienie jego uwag w całości byłoby korzystne dla wszystkich zainteresowanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sosnowica wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej, podkreślając, iż studium nie narusza interesu prawnego skarżącego. Organ ten podniósł, że postanowienia studium nie maja charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisy studium są kierowane jedynie do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planu miejscowego, zasadniczo więc nie wpływają na sytuację podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Za absurdalne organ uznał zarzuty naruszenia przez Radę Gminy przepisów k.p.a. Wskazał, że procedurę uchwalania studium regulują przepisy u.p.z.p., a Rada uchwalając studium nie jest związana przepisami k.p.a., wobec czego nie można ich w trakcie procedury przyjmowania studium naruszyć. Odnośnie zarzuty rozstrzygnięcia jego uwag do projektu studium organ podniósł, że żądanie skarżącego zostało rozpatrzone w całości, tj. nie tylko w stosunku do działki nr 319/1 lecz również działki nr 316. Na powyższe wskazuje przed wszystkim liczba mnoga w rozstrzygnięciu. Rada Gminy używa terminu "działki", a nie "działka". Negatywna decyzja była zaś podyktowana stanowiskiem Poleskiego Parku Narodowego, który stwierdził, na terenie działek istnienie korytarza ekologicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany studium w świetle regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Na tej podstawie prawnej każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone m.in. uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium (w przeciwieństwie do planu miejscowego), nie jest aktem prawa miejscowego. Jednakże z mocy ust. 4 tego przepisu, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stąd też skład orzekający w niniejszej sprawie opowiedział się za poglądem, że właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym studium jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie. Ustalenia studium w konsekwencji oddziałują bowiem na jego prawa i obowiązki, a przede wszystkim kształtują sposób wykonywania prawa własności, naruszając w konsekwencji interes prawny skarżącego (vide: wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 591/05, LEX nr 286103, Wspólnota 2007/35/46). W tej sytuacji nie można podzielić poglądu Rady Gminy, iż właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Uprawnienie takie przysługuje właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce m. in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszeniem procedury lub innego wymogu formalnego jest brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwałę stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10 (niepubl.), wprost stwierdził, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą o studium i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Stwierdzenie z kolei przez Sąd, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, skutkuje koniecznością zbadania przez Sąd czy naruszenie to jest zgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu, dokonane przez organ w studium ustalenia co do zagospodarowania działek należących do skarżącego nie zostały dokonane niezgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, co tym samym uniemożliwia uznanie wniesionej skargi za zasadną. Rozpocząć należy od wskazania, że przepisem który określa przesłanki uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium jest art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa w wymienionym wyżej zakresie. W tym kontekście należało uznać, iż skarżący wskazując w swojej skardze na naruszenie przez Radę Gminy art. 7 i art. 8 k.p.a. odwołuje się do zasad sporządzania studium, zaś wskazując na naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. do trybu jego sporządzenia. Odnosząc się kolejna do zarzutów strony podnieść należy, iż zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. jest - jak zasadnie podnosiła to Rada Gminy - zupełnie nietrafny. W szczególność należy podnieść, iż procedura projektowania i uchwalania studium została szczegółowo uregulowana w u.p.z.p., w szczególności w rozdziale 2 tej ustawy, który nie odsyła (za wyjątkiem art. 24 ust. 1 dotyczącego trybu uzgodnień) do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do procedury uchwalania studium (jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) Rada Gminy nie mogła dopuścić się ich naruszenia. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia studium nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego stosuje się przepisu k.p.a., gdyż nie prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ uchwałodawczy art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie jego uwag w całości lecz odniesienie się do nich wyłącznie w części. W sprawie bezspornym jest, że skarżący wnosił o zmianę przeznaczenia sposobu zagospodarowania działek stanowiących jego własność oznaczonych nr ewid. 316 i 319/1, tj. pod budownictwo letniskowe bądź indywidualne. Rozstrzygając w zakresie tak sformułowanego żądania (załącznik nr 5 do studium) Rada Gminy wskazał, że "uwagi uwzględnia się częściowo", a dalej, iż "ze względu na zajęte stanowisko przedstawicieli Poleskiego Parku Narodowego, przez działki przebiega korytarz ekologiczny wykluczający tego typu inwestycję. Jedynie na działce nr 319/1 wzdłuż drogi stanowiącej działkę nr 318 wydziela się pas o szerokości 100 m zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej". W kontekście treści udzielonej odpowiedzi, nie może budzić żądnych wątpliwości, iż zgłoszone uwagi skarżącego zostały rozpatrzone w całości, tj. zarówno w stosunku do działki nr 319/1 jak i do działki nr 316. Wskazać przy tym należy, iż czym innym jest rozpatrzenie uwag, a czym innym ich uwzględnienie. Rozpatrzenie uwag nie zawsze wiąże się z ich uwzględnienie. W przypadku uwag do studium uwzględnienie ich wiąże się z dokonaniem zmiany zaprojektowanego przeznaczenia terenu, a ich nieuwzględnienie oznacza pozostawienie przeznaczenia terenu w zaprojektowany sposób. Rada Gminy rozpatrując uwagi skarżącego wprost wskazała, iż uwzględnia je wyłącznie w części, wydzielając na działce nr 319/1 pas o szerokości 100 m przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Takie natomiast sformułowanie rozstrzygnięcia nie oznacza, iż organ nie analizował dopuszczalności zmiany przeznaczenia pozostałych terenów należących do skarżącego, tj. działki nr 316 i pozostałej części działki nr 319/1. Wprost wskazał, iż stoi temu na przeszkodzie to, że przez działki (czytaj: działki nr 316 i 319/1) przebiega korytarz ekologiczny. Słusznie zatem wskazuje skarżący, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie), nie dostrzega jednak, iż Rada Gminy takiego rozstrzygnięcia dokonała. Oczywistym bowiem jest, iż uwzględnienie uwagi w części oznacza, iż w pozostałej części uwaga nie została uwzględniona. Jedynie brak rozstrzygnięcia rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi naruszenie prawa, czego w przedmiotowej sprawie - z wyżej wskazanych przyczyn - stwierdzić nie można. Ubocznie należy wskazać, iż skarżący sam przeczy ww. tezie dotyczącej nierozpatrzenia jego uwag, wskazując na str. 3 skargi, że Rada nie wskazała jakiejkolwiek podstawy prawnej uzasadniającej "nie uwzględnienie w całości" jego wniosku. Skarżący zatem raz wskazuje, że Rada nie rozpatrzyła jego uwag w całości, a raz, że je rozpatrzyła lecz nie uwzględniła w całości. Odnośnie zaś samej przyczyny uniemożliwiającej przeznaczenie w całości terenu działek nr 316 i 319/1, to wskazać przyjdzie, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności między innymi obszary oraz zasady ochrony przyrody. Formy ochrony przyrody wylicza z kolei art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zaliczając do nich zarówno parki narodowe (pkt 1) jak i parki krajobrazowe (pkt 3). Jednakże co najistotniejsze, a o czym stanowi art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia (podkreślenie Sądu) z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych studiów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że obowiązywanie na terenie gminy formy ochrony przyrody, jaką jest park narodowy lub krajobrazowy, wywiera również wpływ na gospodarkę przestrzenną na jej terenie. Wobec tych terenów gmina nie ma bowiem swobody w ustalaniu przeznaczenia terenu i to nie tylko w planie miejscowym lecz również już w studium. Organ uchwalając treść studium związany bowiem jest stanowiskiem dyrektora parku narodowego i stanowiska tego nie może zmieniać ani modyfikować. Właśnie w niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja zaistniała. Jak bowiem wynika z akt sprawy przez działki skarżącego położone są na obszarze Poleskiego Parku Narodowego i Poleskiego Parku Krajobrazowego. Dodatkowo przez działki te przebiega korytarz ekologiczny, którym to pojęciem określa się obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów (art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody). Objęcie granicami parku działek skarżącego oznaczało konieczność uzgodnienia projektu studium z dyrektorem tego parku stosownie do przywołanego wyżej przepisu. Skoro tak nie można uznać, że Rada Gminy przy uchwalaniu studium naruszyła granice władztwa planistycznego, które co trzeba pamiętać wyznaczają obowiązujące przepisy prawa w tym przepisy ustawy o ochronie przyrody. Innymi słowy jeżeli określone przepisy nakładają na gminę obowiązek uwzględniania określonych rozwiązań, to są one bezwzględnie wiążące dla organów sporządzających projekt studium i zatwierdzających to studium. Konkludując, przysługujące gminie władztwo planistyczne nie oznacza całkowitej autonomii gminy w tym zakresie, albowiem władztwo to istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie, tego władztwa. Jeżeli zatem z powołanych ustaw, w tym ww. ustawy o ochronie przyrody, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów, to niewątpliwie wiążą one gminę. Zatem ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem studium lub miejscowych planów, jeżeli mieszczą się w określonych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności tych uchwał. Tak więc uwzględniając zasadę, iż każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, należy podkreślić, iż uprawnienie to nie jest bezwzględne i może być wykonywane wyłącznie w granicach określonych przez ustawy. Ustalenia studium, która są wiążące przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności, co jednak nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony tych praw. Mając powyższe na względzie, uznać należało, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem ani tez nie narusza zasad i trybu przygotowania studium. Nadto Rada Gminy Sosnowica w sposób zgodny z prawem dokonała rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżącego poprzez odniesienie się do nich w załączniku nr 5 2 do zaskarżonego studium. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.