II OSK 1076/12

Dnia 10 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 835/11 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 835/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] Wójt Gminy Zagnańsk ustalił S. B. opłatę jednorazową w wysokości 21.070,98 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o powierzchni 2,6348 ha, położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. Zagnańsk, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kajetanów. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji powołał m.in. przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą planistyczną oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., w związku z uchwałą Rady Gminy Zagnańsk z dnia 18 lipca 2006 r., nr 65/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kajetanów na terenie gminy Zagnańsk (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 233, poz. 2656) zmienioną: uchwałą Rady Gminy Zagnańsk z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie zmiany Nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kajetanów, na terenie gminy Zagnańsk (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 214, poz. 3109), uchwałą Rady Gminy Zagnańsk z dnia 29 października 2007 r., Nr 64/2007 w sprawie zmiany uchwały Nr 43/2007 Rady Gminy Zagnańsk z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie zmiany Nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kajetanów na terenie gminy Zagnańsk (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 214, poz. 3110) oraz uchwałą Rady Gminy Zagnańsk z dnia 26 sierpnia 2008 r., Nr 108/2008 w sprawie zmiany Nr 2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kajetanów na terenie gminy Zagnańsk (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 215, poz. 2881). W wyniku rozpatrzenia odwołania S. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał przesłanki uzasadniające powstanie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, określone w art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy planistycznej. Organ podkreślił, odwołując się w tym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, że organy administracji publicznej przy orzekaniu w przedmiocie tzw. renty planistycznej zobowiązane się do porównania, jaki status nadawał nieruchomości poprzednio obowiązujący plan miejscowy w stosunku do jej przeznaczenia w nowym planie. Wymierzenie tzw. renty planistycznej będzie uzasadnione, gdy aktualny plan zmienia dotychczasowe przeznaczenie danej działki, wynikające z wygasłego już planu i to bezsprzecznie powoduje zwiększenie jej wartości. Dopiero więc w razie braku tożsamości ustaleń poprzedniego i aktualnego planu dla danej nieruchomości badaniu będą podlegały przesłanki wyszczególnione w art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie i w sposób prawidłowy uwzględnił wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego w rozważaniach dotyczących ustalenia opłaty planistycznej. Podstawą ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – M. S. dla zbytej nieruchomości, oznaczonej działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w miejscowości [...]. Autor operatu przedstawił, jaka nowa funkcja dla każdej z działek została wprowadzona z datą wejścia w życie planu miejscowego. Zgodnie z treścią miejscowego planu, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., nieruchomość w całości położona była w obszarze terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: RP- tereny upraw polowych oraz RL - tereny lasów i zadrzewień. Z operatu szacunkowego wynikało, iż do wyceny działek o przeznaczeniu przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, zastosowano podejścia porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Stan nieruchomości przyjęto z dnia wejścia w życie miejscowego planu, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Wybór wyceny gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej uzasadniono rodzajem szacowanej nieruchomości oraz liczbą dostępnych transakcji. W operacie przyjęto z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W ocenie organu, operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem z 2004 r. Wysokość opłaty planistycznej ustalona została prawidłowo przy zastosowaniu stawki procentowej określonej uchwałą Rady Gminy Zagnańsk o uchwaleniu planu miejscowego w wysokości 7%. Organ podkreślił, że nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym oraz w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut odwołującego się wskazujący, iż tylko zbycie nieruchomości, w wyniku którego zbywca osiągnie korzyści (zysk) stanowi podstawę do obciążenia zbywcy opłatą planistyczną. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu wskazującego, iż zbywca i nabywca przedmiotowych działek jest tą samą osobą organ podał, że jak wynika z aktu notarialnego zbywcą przedmiotowych działek jest osoba fizyczna, zaś ich nabywcą jest osoba prawna. Prawo nie zabrania, aby ta sama osoba występowała w różnych rolach, z jednej strony reprezentowała siebie - działała we własnym imieniu, a z drugiej strony, reprezentowała osobę prawną i działała jako jednoosobowy Zarząd, który reprezentuje tę osobę. Ponadto organ nie zgodził się z odwołującym, że operat szacunkowy nie uwzględnia obciążeń nieruchomości związanych z jej położeniem. Stwierdził, że podnoszone przez odwołującego się kwestie były przedmiotem analizy i oceny rzeczoznawcy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł S. B., zarzucając błędną interpretację art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej przez przyjęcie, jako podstawy ustalenia opłaty planistycznej, określonego w operacie szacunkowym wzrostu wartości nieruchomości, który jest nieadekwatny do rzeczywistej wartości nieruchomości. Zarówno w uzasadnieniu skargi jak i piśmie procesowym uzupełniającym jej wywody skarżący podnosił, że w wyniku przeniesienia własności nieruchomości, na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, wobec wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, nie doszło po stronie zbywcy do powiększenia jego majątku przez uzyskanie dodatkowych korzyści. Autor skargi podniósł także, iż dokonana przez rzeczoznawcę wycena nieruchomości jest niezgodna z jej rzeczywistą wartością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, nie stwierdzając naruszeń prawa, które skutkowałby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu I lub II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przesłankami uzasadniającymi ustalenie opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie tej nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy planistycznej). Sąd uznał za bezsporne, że w następstwie wskazanych przez organ uchwał doszło do zmiany przeznaczenia gruntów, które zakwalifikowane zostały do gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Niewątpliwe jest również i to, że skarżący aktem notarialnym z dnia 16 grudnia 2009 r. przeniósł własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółki "[...]L" Spółka z o. o. z siedzibą w K., której jest jedynym wspólnikiem i Prezesem Zarządu. Akt ten potwierdza, że Zgromadzenie Wspólników tej Spółki podjęło uchwałę w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego spółki poprzez utworzenie 426 nowych udziałów oraz postanowiło, że nowopowstałe udziały zostaną objęte przez dotychczasowego wspólnika. S. B. oświadczył, że obejmuje 426 udziałów w kapitale zakładowym Spółki oraz pokrywa je wkładem pieniężnym oraz aportem w postaci nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 4,92 ha o wartości 4.257.800 zł, w której skład wchodzą m. in. działki ewidencyjne objęte zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, zachodziły przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej, ponieważ wskutek dokonanej w miejscowym planie zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów uległa zwiększeniu ich wartość, a nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat po uchwaleniu planu. Użyty w art. 36 ustawy planistycznej termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości (z wyłączeniem umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej). Wniesienie aportu do spółki prawa handlowego jest czynnością prawną ekwiwalentną, albowiem łączy się z objęciem w zamian udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki. Tym samym wniesienie aportem przedmiotowych nieruchomości do spółki prawa handlowego, jaką jest Spółka "[...]" Spółka z o. o. stanowiło zbycie nieruchomości, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej. Skarżący bezzasadnie utożsamia majątek osoby fizycznej, będącej jednocześnie jedynym wspólnikiem spółki prawa handlowego, z majątkiem tej spółki jako osoby prawnej. Na gruncie obowiązujących przepisów podmioty te są bowiem odrębnymi bytami prawnymi. Sąd nie uwzględnił również zarzutu, że dokonana przez rzeczoznawcę wycena nieruchomości, jest niezgodna z rzeczywistą wartością przedmiotowej nieruchomości, która zdaniem skarżącego przez sam fakt zmiany jej przeznaczenia z terenu upraw polowych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie utraciła obciążeń związanych z jej położeniem. W tym zakresie, odwołując się do stosownych zapisów operatu, Sąd stwierdził, że rzeczoznawca dokonał analizy i oceny możliwości obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek, jak również możliwości uzbrojenia tych działek w infrastrukturę techniczną, a także odniósł się do ich położenia w granicach terenu górniczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na uznaniu, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy; - art. 134 P.p.s.a. polegające na ograniczeniu się do zbadania wyłącznie zasadności zarzutów podniesionych w skardze, tymczasem Sąd I instancji w granicach danej sprawy zobowiązany jest do wyjścia poza granice zaskarżenia i dokonania całościowej kontroli pod kątem legalności działania organu administracyjnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej wskazane przepisy prawa i wydanej bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęciu za podstawę wydanej decyzji jedynie okoliczności podniesionych w operacie szacunkowym; - art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie sformułował również zarzut naruszenia następujących przepisów prawa materialnego: - art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej przez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że opłata planistyczna może być naliczona również w przypadku, gdy właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego, wnosi ją tytułem aportu do spółki oraz przez przyjęcie, że ujęty w tym przepisie termin "zbycie" obejmuje także czynność, jaką jest wniesienie nieruchomości jako aport do spółki prawa handlowego; - art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej przez przyjęcie niewłaściwie określonej wartości wzrostu wartości nieruchomości będącej podstawą do naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej w oderwaniu od stanu faktycznego; - art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej, art. 21 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591), art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 11 ustawy planistycznej. W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych zakwestionowano prawidłowość oraz kompletność sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalającego wzrost wartości nieruchomości wynikającej z uchwalenia planu miejscowego. W tym zakresie powielono motywy skargi, podkreślając, że rzeczoznawca nie uwzględnił bowiem takich okoliczności jak: położenie części przedmiotowej nieruchomości w granicach obszaru górniczego oraz przy granicy z pasem, na którym zlokalizowana była linia kolejowa, bezpośrednie sąsiedztwo z terenami przemysłowymi o wysokim stopniu zapylenia i hałasu, brak stałej drogi dojazdowej do nieruchomości i dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej oraz brak jakichkolwiek zabudowań mieszkalnych w sąsiedztwie nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca nie umotywował dokonanego przez siebie wyboru nieruchomości podobnych, których transakcje sprzedaży porównywał w celu ustalenia ceny średniej transakcji sprzedaży. Operat niewłaściwie określa również podwyższenie wartości nieruchomości, która zaczęła rosnąć jeszcze przed podjęciem uchwały o zmianie planu miejscowego obejmującego działki objęte postępowaniem. Z powyższych przyczyn omawiany operat nie jest dokumentem wyczerpującym i stanowiącym podstawę do przyjęcia, że wyjaśnione zostały w sprawie wszystkie istotne okoliczności, a przede wszystkim nie uprawnia do stwierdzenia, iż wzrost wartości nieruchomości skarżącego był bezpośrednim następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organy obu instancji nie dokonały żadnej oceny operatu, bezkrytycznie przyjmując jego ustalenia, pomimo iż skarżący w odwołaniu zgłaszał konkretne zarzuty co do jego rzetelności. Organy nie poczyniły także własnych wywodów w zakresie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu miejscowego. Z kolei Sąd I instancji, nie rozważając powyższych kwestii, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że rzeczoznawca sporządzając operat uwzględnił czynniki wpływające zarówno pozytywnie, jak i negatywnie na wartość nieruchomości, a sposób prowadzenia postępowania ocenił jako prawidłowy. Sąd dokonał błędnej wykładni pojęcia "zbycie nieruchomości" zawartego w art. 36 ustawy planistycznej. W tej materii, odwołując się do poglądów piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego autor skargi kasacyjnej wywiódł, że obowiązek uiszczenia renty planistycznej należy łączyć z osiągnięciem przez zbywcę nieruchomości zysku. Renta ta stanowi bowiem swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w miejscowym planie. Ustawodawca wiąże skutek w postaci obowiązku uiszczenia renty planistycznej z przysporzeniem, z powiększeniem majątku, bądź uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości, a tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy. Uwzględniając charakter czynności, jaką jest przeniesienie własności nieruchomości tytułem aportu do spółki, jak również okoliczność, iż zbywcą nieruchomości w drodze opisanej wyżej czynności był jedyny wspólnik Spółki z o. o., oraz okoliczność, iż przesunięcie składnika majątkowego z majątku wspólnika do majątku spółki nie wiązało się z osiągnięciem zysku majątkowej przez zbywcę, obciążenie obowiązkiem uiszczenia opłaty planistycznej nie znajdowało uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych, tym bardziej, że częściowo zarzut naruszenia prawa materialnego przybrał formę bezpodstawnego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy, innym aniżeli przyjęty przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zatem zarzut naruszenia prawa procesowego, polegający na wadliwym ustaleniu wysokości renty planistycznej. I tak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje sposób wyliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej, zwanej rentą planistyczną. Naruszenia tego skarżący upatruje w wadliwie dobranych przez rzeczoznawcę nieruchomościach do ustalania i porównania cen działek przed zmianą planu i po jego uchwaleniu oraz nie wzięciu pod uwagę położenia nieruchomości oraz tego, że renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę cześć wzrostu wartości nieruchomości, która jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowane uzasadnienie nie odnosi się jednak do żadnego z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Uszło uwadze skarżącemu kasacyjnie, że podstawą prawną wydania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji były w zakresie sposobu ustalenia renty, o której mowa w art. 36 ust. 4 nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 i 6) ale także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651), do której ta pierwsza ustawa odsyła w sprawach ustalania wartości nieruchomości (art. 37 ust. 11 ustawy planistycznej). Do wyceny nieruchomości mają wprost zastosowanie przepisy Rozdziału I Działu IV tej ostatniej ustawy oraz wydanego na podstawie art. 159 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia żadnego z ww. przepisów w zakresie odnoszącym się do wadliwie ustalonej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wartości nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie wskazują przepisów, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a które to naruszenie miałoby skutkować dokonaniem wadliwych ustaleń co do wysokości renty planistycznej. Natomiast jeśli skarżący kasacyjnie kwestionuje wartości nieruchomości, których różnica stanowi podstawę do określenia wysokości renty planistycznej ustalonej decyzją będącą przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji, to w pierwszej kolejności winien skierować zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu nieruchomości, jako temu dowodowi, w oparciu o który wycena ta została sporządzona. Takie zarzuty nie zostały jednak podniesione. Godzi się zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu rozporządzenia z 2004 r., który w jego ocenie został wadliwie zastosowany, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co prowadziłoby do skutecznego zakwestionowania operatu szacunkowego, ale i jego zarzutów nie można wywieść z samego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jest ono bowiem ogólnikowe i stanowiąc w istocie nieuprawnioną polemikę z wywodem autora operatu szacunkowego i ustaleniami Sądu I instancji, nie pozwala na merytoryczną ocenę zasadności tej części skargi kasacyjnej. Skarżący nie określił bowiem w jakim zakresie kwestionuje ów operat, to jest czy zarzuty te miałyby dotyczyć metody wyceny nieruchomości, czy też innych zawartych w niej kwestii, a jeśli tak to jakich. Jej autor ograniczył się jedynie do wskazania, że ocena ta jest wadliwa i nie uwzględnia rzeczywistej, aktualnej na dzień zbycia, wartości nieruchomości. Nie został przy tym sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przy ustalaniu opłaty planistycznej żadnego przepisu rozporządzenia z 2004 r. Natomiast zgodnie z treścią przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że metoda taka została zastosowana, albowiem autor operatu dokonując analizy rynku przyjął do porównania kilkanaście transakcji, zastosował także współczynniki korygujące. Treść operatu została oceniona przez Sąd I instancji w sposób prawidłowy, nie można zatem uznać za usprawiedliwione podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. Organ administracyjny nie mógł w sposób uznaniowy wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi (które posiada biegły). Organ orzekający w sprawie - w związku ze szczególną formą operatu, sporządzanego przez osobę posiadającą ściśle określone kwalifikacje - powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły wartość dowodową znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wyceny nieruchomości gruntowej. Odnosząc się do zarzutu skargi co do wygórowanej wyceny nieruchomości, przyjętej przez organ na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, zauważyć należy, że w toku postępowania nie został przedstawiony żaden inny operat szacunkowy dotyczący działek objętych niniejszym postępowaniem, a wycena wartości aportu rzeczowego obejmującego m. in. sporne działki, dokonana przez samego skarżącego, była zdecydowanie wyższa od wyceny biegłego. Nieusprawiedliwiony okazał się wobec tego zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. i art. 134 P.p.s.a. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego podzielić należało stanowisko Sądu I instancji, że wniesienie przez osobę fizyczną nieruchomości do spółki kapitałowej odpowiada pojęciu zbycia nieruchomości, użytego w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej. Art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej w brzmieniu pierwotnym przewidywał wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w razie dokonania jej sprzedaży. Przepis ten został jednakże zmieniony przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r. w ten sposób, że słowo "sprzedaż" zastąpiono pojęciem "zbycie". W ustawie planistycznej nie zostało sprecyzowane znaczenie tego pojęcia. Należy jednak wziąć pod uwagę, że cytowaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. dodano do art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkt 3b, zawierający definicję ustawową (legalną) zbywania i nabywania nieruchomości, które należy rozumieć jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji celowym jest w ocenie Sądu odwołanie się do definicji zbywania nieruchomości zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla określenia zakresu zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że jednoczesne dokonanie tym samym aktem zmiany brzmienia art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej w ten sposób, że słowo "sprzedaje" zastąpiono słowem "zbywa" oznacza, że ustawodawca dostrzegł wąskie zastosowanie ww. przepisu jedynie do typowych czynności sprzedaży i w związku z tym poszerzył katalog zdarzeń prawnych objętych jego regulacją. Skoro zaś powyższe zmiany zostały zawarte w jednym akcie prawnym, zasadnym jest przyjęcie, że ustawodawca zamierzał pojęcie: "zbycia nieruchomości" wprowadzone w art. 36 ust. 4 ustawy objąć definicją wprowadzoną w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1630/11 publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS). Z kolei w wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. I OSK 856/08 (ONSAiWSA 2009 r., nr 4, poz. 80), Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że: "Wniesienie przez gminę do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością aportu w postaci nieruchomości stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami (...)". Podobnie w wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt I OSK 856/08 (publ. w CBOIS) NSA stwierdził, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt. 3b i art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poglądy te zasługują na pełną aprobatę także na gruncie rozpoznawanej sprawy, przy czym wskazywane przez skarżącego okoliczności, sprowadzające się do stwierdzenia, że umowę zbycia nieruchomości zawarł "sam ze sobą" i tym samym nie został w żaden sposób wzbogacony są o tyle nietrafne, że abstrahują od prawnego usytuowania spółki kapitałowej jako samoistnej osoby prawnej (posiadającej odrębny od majątku skarżącego kapitał) oraz związanego z tym faktu, że skarżący w drodze umowy przeniesienia własności z dnia 16 grudnia 2009 r. wyzbył się prawa własności przedmiotowych działek gruntu i formalnie przestał być ich właścicielem. Przywoływana obszernie w skardze kasacyjnej uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. dotyczy wyłącznie przypadku darowizny nieruchomości osobie bliskiej ("Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...], nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej"), co nie jest równoznaczne z wniesieniem nieruchomości tytułem aportu do spółki kapitałowej (pojęcie bliskości w sposób oczywisty może dotyczyć wyłącznie osób fizycznych, a nie prawnych). Ten kierunek wykładni nie narusza uwarunkowań konstytucyjnych (w skardze kasacyjnej przywołano przepisy art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 217 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ale w jej uzasadnieniu nie wywiedziono na czym miałaby polegać sprzeczność dokonanej przez Sąd I instancji wykładni z tymi przepisami, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku szczegółowego odniesienia się do tak postawionego zarzutu). Podobnie niezrozumiały i niczym w skardze kasacyjnej nie uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) [art. 7 ust. 1: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; art. 21 ust. 1: "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy]. Przepisy te nie były w sprawie stosowane i nie stanowiły materialnoprawnej podstawy wydanych decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.