II GSK 1524/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1706/11 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Z. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Ł. Z. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A. Ł. Z.: uchyliła w całości decyzję KNF z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], którą nałożono na A.Ł. Z. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł oraz nałożyła na A. Ł. Z. karę pieniężną w wysokości 90.000 zł wobec stwierdzenia, że naruszył: - art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm., dalej: ustawa o ofercie) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 231, poz. 1547, dalej: ustawa zmieniająca), poprzez niedokonanie w terminie zawiadomienia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd i spółki F. S.A. (Emitent) o przekroczeniu progu 10 % w ogólnej liczbie głosów na Walnym Zgromadzeniu spółki F. S.A. w związku z dokonaniem w dniu [...] listopada 2005 r. transakcji nabycia akcji Emitenta (data rozliczenia – [...] listopada 2005 r.), - art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, poprzez dokonanie zawiadomienia KPWiG i Emitenta z naruszeniem warunków określonych w przepisie 69 ww. ustawy, w związku z dokonaniem transakcji zbycia akcji Emitenta w dniu [...] listopada 2005 r. (data rozliczenia – [...] listopada 2005 r.), - art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, poprzez przekroczenie progu 10 % w ogólnej liczbie głosów na Walnym Zgromadzeniu F. S.A. w okresie krótszym niż 60 dni, tj. w okresie od dnia dokonania pierwszej transakcji w dniu [...] listopada 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. bez ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji. Sankcję za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 69 ustawy o ofercie określał art. 97 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Z kolei sankcja za niedostosowanie się do treści art. 72 ust. 1 pkt 1 określona została w art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ podniósł, że konieczność uchylenia decyzji z dnia 1 kwietnia 2008 r. i umorzenia postępowania w zakresie naruszenia art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KPWiG i Emitenta o przekroczeniu progu 5 % w ogólnej liczbie głosów na Walnym Zgromadzeniu, w związku z dokonaniem transakcji nabycia akcji spółki F. S.A. w dniu [...] listopada 2005 r. (data rozliczenia – [...] listopada 2005 r.) jest spowodowana zmianą od dnia [...] stycznia 2009 r. treści art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Nowelizacja wydłużyła czas na wywiązanie się z obowiązków informacyjnych akcjonariusza wobec Emitenta i organu nadzoru. W związku z powyższym Komisja uznała za bezprzedmiotowe nakładanie kary pieniężnej na stronę za naruszenie art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KPWiG i Emitenta o przekroczeniu progu 5 % w ogólnej liczbie głosów na W. F. S.A. w związku z transakcją nabycia akcji spółki F. S.A. w dniu [...] listopada 2005 r. Ponadto organ wskazał, że w dniu [...] marca 2011 r. w siedzibie Urzędu KNF odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której strona zgłosiła wniosek formalny o umorzenie postępowania ze względu na upływ terminu przedawnienia wskazanego w art. 21 § 1 pkt 2 i 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8. poz. 60 ze zm., dalej: o.p.). Zdaniem skarżącego 3 letni termin przedawnienia, liczony od dnia doręczenia decyzji upłynął z końcem roku 2008. W opinii Komisji brak jest możliwości zastosowania instytucji przedawnienia wskazanego w art. 68 § 1 o.p. do deliktów administracyjnych określonych w ustawie o ofercie. Na decyzję KNF z dnia [...] maja 2011 r. w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 90.000 zł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł A. Ł. Z. wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę KNF podtrzymała swoje stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym ustanowił pełnomocnika P. T. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. została doręczona bezpośrednio skarżącemu, zamiast jego pełnomocnikowi. Zatem uchylenie decyzji dnia [...] kwietnia 2008 r. przez KNF pomimo tego, iż nie została w prawidłowy sposób doręczona pełnomocnikowi, należy uznać za rażące naruszenie prawa, co powinno skutkować uchyleniem decyzji bądź stwierdzeniem jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2005 r. skarżący dokonał transakcji nabycia 642.928 sztuk akcji F. S.A przekraczając tym samym poziom 10% w ogólnej liczbie głosów na Walnym Zgromadzeniu Akcjonariuszy (dalej: WZA) tego emitenta i osiągając poziom 10,240053% w ogólnej liczbie głosów na WZA F. S.A. Natomiast w dniu [...] listopada 2005 r. skarżący dokonał transakcji zbycia 15.633 sztuk akcji F. S.A zmniejszając tym samym swe zaangażowanie poniżej 10 % w ogólnej liczbie głosów na WZA tego emitenta i osiągając poziom 9,999997% w ogólnej liczbie głosów na WZA F. S.A. W związku z powyższymi transakcjami na skarżącym spoczywały obowiązki informacyjne wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie. Pierwszy obowiązek informacyjny, z którego skarżący nie wywiązał się powstał w dniu [...] listopada 2005 r., kiedy to dokonano rozliczenia transakcji nabycia 642.928 sztuk akcji F. S.A. Termin na dokonanie zawiadomienia wobec organu i emitenta, wynikający z art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie, upłynął z dniem [...] listopada 2005 r. A. Z. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku informacyjnego. Drugi obowiązek informacyjny powstał w dniu [...] listopada 2005 r., kiedy dokonano rozliczenia transakcji zbycia 15.633 sztuk akcji, przez co zaangażowanie skarżącego w akcje F. S.A uległo obniżeniu z poziomu 10,105315 ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy spółki do poziomu 9,999997% ogólnej liczby głosów na WZA F. S.A. Ostateczny termin na przekazanie przedmiotowego zawiadomienia upływał w dniu [...] grudnia 2005 r. skarżący nienależycie wykonał ciążący na nim obowiązek informacyjny wobec organu i emitenta, bowiem przekazał jedno zawiadomienie zawierające błędne wskazanie procentowego udziału w ogólnej liczbie głosów na WZA Spółki. Skarżący przekazując informację o stanie posiadania na dzień [...] listopada 2005 r., wynoszącym w sumie 1.484.360 sztuk akcji F. S.A. dającym 9,999997% głosów, błędnie wskazał, że posiada 10% ogólnej liczby głosów. Skarżący w terminie przewidzianym na dokonanie zawiadomienia, tj. do [...] grudnia 2005 r. nie dokonał korekty przedmiotowego zawiadomienia. Ponadto na skarżącym spoczywał obowiązek wynikający z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. A. Z. w dniu [...] listopada 2005 r. dokonał nabycia 642.928 sztuk akcji F. S.A w ilości powodującej przekroczenie 10% ogólnej liczby głosów F. S.A i osiągnął poziom 10,240053% ogólnej liczby głosów. Tym samym dokonał nabycia akcji F. S.A w ilości powodującej przekroczenie poziomu 10 % spółki w przeciągu 8 dni kalendarzowych (pierwszy zakup przez skarżącego akcji omawianej spółki nastąpił w dniu [...] listopada 2005 r.), nie ogłaszając wymaganego przepisami prawa wezwania. Sąd I instancji wskazał, że w wyniku wejścia w życie ustawy zmieniającej uległ zmianie art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie, natomiast pozostałe omawiane powyżej przepisy pozostały w podstawowej treści niezmienione. W związku z faktem, że zachowanie Strony zaistniało przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz z uwagi na to, iż sankcja za naruszenie art. 69 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie nie uległa zmianie w wyniku ww. nowelizacji przepisów, organ prawidłowo zastosował przepisy ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie naruszenia, to jest sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Niemniej wskazał, iż zachowanie skarżącego naruszało dyspozycję art. 69 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu, zarówno sprzed, jak i po nowelizacji. Skarżący w ogóle nie wykonał obowiązku informacyjnego, zarówno tego, jaki powstał w dniu [...] listopada 2005 r., jak i tego z dnia [...] listopada 2005 r., a więc nie dopełnił żadnego z ww. terminów. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 2 § 2 oraz art. 68 § 1 o.p. wskazał, że materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ofercie, a nie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Omawiana ustawa nie zawiera żadnych przepisów, które dopuszczają możliwość przedawnienia odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie omawianych obowiązków informacyjnych. KNF nie jest organem podatkowym, a przedmiotowa decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie jest decyzją o ustaleniu zobowiązania podatkowego. Powołany przez skarżącego przepis art. 68 ust. 1 o.p. reguluje instytucję przedawnienia zobowiązania podatkowego, jeśli decyzja konstytutywnie ustalająca zobowiązanie podatkowe została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten nie wskazuje na możliwość przedawnienia odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie obowiązków, o których mowa w ustawie o ofercie. Sąd I instancji za bezprzedmiotowy uznał zarzut naruszenia art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) poprzez doręczenie decyzji z dnia 1 kwietnia 2008 r. skarżącemu, podczas gdy ustanowiony był w sprawie pełnomocnik. Sąd podniósł, że pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2008 r. KNF załączone zostało do pisma skarżącego z dnia [...] marca 2008 r., w którym to piśmie skarżący skierował do organu wniosek, aby wszelką korespondencję w sprawie doręczać na adres skarżącego. A. Ł. Z. złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) polegające na braku obligatoryjnego elementu uzasadnienia wyroku, tj. wyjaśnienia rozstrzygnięcia w aspekcie wszystkich wskazanych przez skarżącego w skardze zarzutów, a przez to sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. - Niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że były podstawy do zastosowania przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchylenie decyzji w całości, - art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. poprzez: pominięcie przez WSA art. 40 § 2,109 § 1,138 §1 pkt 2 k.p.a. przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji KNF, która uchyliła poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. II. naruszenie prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie kary pieniężnej niewspółmiernie do uchybienia skarżącego i nieuzasadnienia w decyzji podstaw w zakresie wymiaru kary, co uniemożliwiło WSA dokonanie kontroli zgodności jej wymierzenia z prawem, - poprzez błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie art. 59 § 1 pkt 9 oraz art. 68 § 1 zw. z art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 o.p. w sytuacji gdy obowiązywało zobowiązanie skarżącego jako przedawnione wygasło. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu [...] lutego 2014 r. KNF złożyła załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] lutego 2014 r. uzupełniając argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną w zakresie zarzutu art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 68 § 1 o.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżanego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Nietrafny w szczególności jest zarzut naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie art. 59 § 1 pkt 9 oraz art. 68 § 1 w związku z art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 2 § 1 powołanej ustawy, przepisy ustawy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) (uchylony); 3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Według objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 2 § 2, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Paragraf 3 stanowi, że organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z kolei w myśl § 4, przepisów ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. Na gruncie przytoczonej regulacji trafnie wskazuje się zatem, że "Artykuł 2 określa zakres przedmiotowy o.p. w sposób zawiły, ponieważ ustanawia najpierw zasadę (§ 1), by następnie ją rozszerzyć (§ 2) oraz wskazać na wyłączenia od niej (§ 4). Dla ustalenia zasady prawodawca wymienia rodzaje dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zastrzegając, że chodzi o dochody, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Określenie zakresu przedmiotowego stosowania ordynacji podatkowej zbiega się zatem z kompetencją do ustalania lub określania zobowiązań podatkowych przez uprawnione organy podatkowe (art. 2 § 1 pkt 1) lub inne organy (art. 2 § 2 i 3) oraz z właściwością organów podatkowych do rozstrzygania spraw z zakresu prawa podatkowego (art. 2 § 1 pkt 4). W rezultacie określenie zakresu stosowania ordynacji ma zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy" (por. C. Kosikowski., L. Etel, J. Brolik, R. Dowgier., P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski - Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2013). Odnośnie regulacji zawartej w przytoczonym art. 2 § 2 należy wskazać, że pojęcie należności budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 8 o.p. Zgodnie z nim, ilekroć w ustawie jest mowa o niepodatkowych należnościach budżetowych - rozumie się przez to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Możliwość stosowania, na podstawie przytoczonego art. 2 § 2 o.p., przepisów normujących zobowiązania podatkowe - odmiennie od generalnej reguły wyrażonej w art. 2 § 1 o.p. - w istocie przyznano więc tylko tym podmiotów, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu ustawy ustalają lub określają publicznoprawne należności budżetu państwa. Wobec powyższego zastosowanie Ordynacji podatkowej na podstawie ww. przepisu zasadnie odnosi się do należności, których tytuł prawny wynika z władztwa państwowego dającego uprawnienia określonym organom do ustalania lub określania należności budżetowych o charakterze publicznym. Nie ulega jednak kwestii, że przepisy regulujące zakres stosowania Ordynacji podatkowej nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodzić należy się z tym, że w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny, możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów Ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości. Zgodzić należy się też z poglądem, że z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych winno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego w doktrynie jest więc kwestionowana (B. Adamiak, J. Borkowsi. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., wydawnictwo "UNIMEX", strona 21 i 52). W tym stanie rzeczy uznać należy, że możliwość zastosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej w sprawach, przedmiotem których jest nałożenie kar pieniężnych wymaga rozważanie konkretnych regulacji. Według art. 68 § 1. o.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 o.p. (tzn. powstające z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania), nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W rozpoznawanej sprawie karę pieniężną nałożono na podstawie ustawy o ofercie. Należy mieć na względzie, że w świetle przepisów tej ustawy kara pieniężna nie jest jedyną sankcją administracyjną. Wobec powyższego nie można przyjąć, by sam fakt naruszenia określonego przepisu ustawy o ofercie skutkował powstaniem konkretnego obowiązku, od zaistnienia którego można by liczyć 3 letni termin. Do Komisji należy bowiem wybór sankcji. NSA uznał zatem, że zastosowanie art. 68 § 1 o.p. w sprawach o kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o ofercie nie byłoby adekwatne. Z tych też względów omówiona podstawa kasacyjna nie znajduje usprawiedliwienia. Nietrafny jest też zarzut niewłaściwego zastosowana art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie - przez ustalenie kary niewspółmiernie do uchybienia skarżącego. Zgodnie z tym przepisem Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł na każdego kto dopuści się naruszeń w nim wymienionych. W ocenie składu orzekającego podzielić należy pogląd, że brzmienie przepisu wskazuje, że ustawodawca posłużył się w nim konstrukcją uznania administracyjnego. Świadczy o tym przede wszystkim użycie przez prawodawcę, w treści powołanego wyżej przepisu prawa, wyrażenia "może", co powoduje, że organ na podstawie tego ustawowego upoważnienia ma możliwość wyboru właściwego rozstrzygnięcia. Oczywiście uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięć, a organ jest zobowiązany do działania w granicach prawa, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. II GSK 429/07). Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że Komisja nakładając sankcję administracyjną rozważyła jej wysokość kierując się zasadą adekwatności i ustaliła ją w proporcji odpowiedniej do stopnia naruszenia wskazanych przepisów. Wysokość sankcji wskazywała na stopień naganności zachowania strony oraz wyrażała ocenę KNF co do stopnia naruszenia zasad funkcjonujących na rynku. Tak więc Sąd I instancji – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – nie miał podstaw by zarzucić organom administracji publicznej, że nie uzasadniły swego stanowiska (art. 107 § 3 k.p.a.), ani że wydały decyzje z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, z naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie. Zwrócenia uwagi wymaga też, że objęty zarzutami art. 107 § 3 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego, zatem może być skuteczna podstawa kasacyjna tylko przy wykazaniu, że ewentualne uchybienie w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też postawione Sądowi I instancji zarzuty naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej. I tak, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. - zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie /.../ - może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. W ocenie składu orzekającego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi stawiane przytoczonym przepisem – w zakresie koniecznym do merytorycznego wdania się w spór jak i kontroli instancyjnej. Art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 /.../. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza w istocie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r. I GSK 277/12 oraz z dnia 7 marca 2013 r. II GSK 2374/11). Taki zarzut w skardze kasacyjnej postawiony nie został. Odnośnie wskazania na naruszenie art. 134 p.p.s.a. należy podnieść, że określona w nim zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to natomiast, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nieodniesienie się do części zarzutów nie jest naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia tego przepisu nie można też podważać prawidłowości uzasadnienia wyroku - co do odniesienia się do stanowiska prezentowanego przez stronę (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2013 r. II FSK 2519/11, z dnia 12 marca 2013r. II OSK 2590/12 oraz z dnia 14 lutego 2013 r. II GSK 1113/12). Z kolei, skoro zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to znaczy, ze przepis ten ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi. Podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r. I FSK 1678/11). W rozpoznawanej sprawie tymczasem WSA skargę oddalił. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że pierwszy z powołanych przepisów ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Analogicznie do tego, co wyżej zostało już powiedziane, ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Na koniec wskazać trzeba, że skoro Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu, że wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego - zarzut niewłaściwego zastosowania art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 li. a) i c) p.p.s.a. ocenić należało jako nietrafny. Ponadto - jak już podniesiono - w świetle regulacji zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy. Wykazanie powyższego spoczywa na stronie wnoszącej skargę kasacyjną. Tak więc autor skargi kasacyjnej ma obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć istotny na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r. I FSK 1174/12). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).