II SA/Kr 225/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel – Ziaja (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. ze skargi M.J. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; skargę oddala Starosta L. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 19 marca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla PHPU "A [...] przy istniejącym budynku usługowo-handlowym (kategoria obiektu budowlanego XVII), pow. zabudowy 1352,70 m2, powierzchnia użytkowa 1279,59 m2, kubatura 8132,80 m3, zrealizowanym na podstawie pozwolenia znak: [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r. polegających na: wykonaniu zadaszenia nad wejściem głównym, wewnętrznej instalacji wod-kan, p.poż, co, wentylacji, gazowej oraz kanalizacji opadowej, wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz przebudowa zjazdu wraz z pasem włączenia i chodnikiem dla pieszych z drogi powiatowej [...] oraz drogi wewnętrznej i miejsc postojowych dz. ew. nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] Obr [...]. . Skarżący nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym tą decyzją. M.J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że rozpatrując odwołanie zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi ono od osoby będącej stroną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, gdyż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. jedynie strona posiada prawo do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. W sytuacji zaś, gdy wnoszący odwołanie nie ma statusu strony, postępowanie staje się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych i organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewoda wskazał także, że przy ustalaniu stron postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę nie znajduje zastosowania przepis art. 28 k.p.a., lecz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania jest natomiast zawarta w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Wojewoda wskazał, że z akt organu I instancji wynika, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działki ewid [...] ,[...] [...] [...] [...] obr. ewid. [...] położone w L. i właścicieli tych nieruchomości uznano za strony postępowania. Natomiast M.J. ako właściciel działki ewid. [...] nie był stroną tego postępowania i dlatego nie miał prawa do zaskarżenia decyzji Starosty. Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez M.K. a Sąd wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1334/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że bezspornym jest, iż M.J. nie był przez organ I instancji traktowany jako strona i decyzja nie została mu doręczona. Art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które "były uznawane przez organ za strony", lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Organ odwoławczy nie może po prostu powołać się na ustalenia organu I instancji, lecz jest zobowiązany do dokonania własnych, także odnośnie wyznaczenia kręgu stron postępowania. Może oczywiście wykorzystać czynności organu I instancji, lecz powinien w odpowiedni sposób i zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, kiedy to odwołanie zostało wniesione przez osobę nie uznawaną za stronę przez organ I instancji. Ponadto Sąd wskazał, że Wojewoda , rozpatrując odwołanie skarżącego, powinien najpierw ustalić, czy zostało ono wniesione w terminie. Dopiero bowiem wniesienie odwołania w terminie uprawnia organ II instancji do badania, czy zostało ono wniesione przez stronę. Tymczasem Wojewoda zamienił kolejność tych czynności i najpierw ustalał, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę. Takie działanie stanowiło naruszenie art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 1, art. 16 i art. 134 kpa i w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. W niniejszej sprawie ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez M.J. był 7 czerwca 2010 r., czyli czternasty dzień od najpóźniejszego doręczenia decyzji Starosty L. , które nastąpiło [...] maja 2010 r. Bezspornym jest, że M.J. wniósł odwołanie 19 czerwca 2010 r. Wynika z tego, że jego odwołanie zostało wniesione po terminie. W dniu 6 kwietnia 2011 r. M.J. złożył do Wojewody wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uzupełniając nim swoje odwołanie z dnia 19 czerwca 2010 r. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] odmówił M.J. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...]. Wojewoda stwierdził, że na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest "zainteresowany". Pojęcie to oznacza osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym, a więc stronę postępowania, uczestnika postępowania na prawach strony i innych uczestników postępowania. Zdaniem Wojewody przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało najpierw zbadać, czy Skarżący jest stroną postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W ocenie Wojewody planowana inwestycja, będąca przedmiotem decyzji Starosty L. z dnia 17 maja 2010 r. nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki należącej do M.J.. Obszar oddziaływania związany z planowanym zakresem robót obejmuje działki ewid. nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ob r. ewid.[...]. Wynika z tego, że działka ewid. nr [...]nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i brak jest podstaw do tego, by uznać, że M.J. posiada przymiot strony w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych określonych w decyzji Starosty L. Zdaniem Wojewody to, że Skarżący był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] dotyczącego inwestycji zlokalizowanej na tych samych działkach ewid., nie przesądza, że powinien również uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych określonych w decyzji Starosty nr [...] Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że sam fakt graniczenia działki ewid. nr [...] należącej do skarżącego z terenem inwestycji, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych. Powołując się na wyżej przytoczone argumenty, Wojewoda uznał, że brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku M.J. z dnia 1 kwietnia 2011 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda podkreślił, że w ramach postępowania o przywrócenie terminu nie badał przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., a ograniczył się wyłącznie do ustalenia czy M.J. posiada przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda ocenił, że M.J. nie jest stroną przedmiotowego postępowania i w związku z tym nie może skutecznie wnioskować o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.J. , domagając się jego uchylenia i przekazania Wojewodzie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi M.J. podniósł, że błędne było ustalenie Wojewody, że nie jest on stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2010 r. Przymiot strony w tym postępowaniu uzyskuje skarżący z tego tytułu, że droga wewnętrzna, po której jeżdżą samochody dostawcze i osobowe przylega bezpośrednio do działki skarżącego, jak i instalowane lampy oświetleniowe oświetlają część jego działki. Skarżący twierdzi także, że w chwili obecnej pawilon handlowy nie posiada pozwolenia na budowę i jest zlokalizowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego wyłączenie jego jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2010 r. było spowodowane tym, by nie składał on odwołań. Skarżący powołuje się także na zapis art. 58 § 1 k.p.a., stwierdzając, że skoro pojęcie "zainteresowany" nie jest prawnie określone, to z faktu, że był stroną w poprzednim postępowaniu wynika, że jest osobą zainteresowaną w prowadzonym niezgodnie z prawem drugim postępowaniu. O tym, że postępowanie jest prowadzone nie wiedział nie z własnej winy, ale z winy urzędników Starostwa i Wojewody W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) - dalej określana jako p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika, że zarówno Wojewoda rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1334/10, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę był związany poglądem wyrażonym w omawianym wyroku. Z uzasadnienia wymienionego wyroku wynika, że rozpatrując odwołanie należy w pierwszej kolejności zbadać jego terminowość, bowiem dopiero wniesienie odwołania w terminie uprawnia organ II instancji do badania, czy zostało ono wniesione przez stronę. Sąd wskazał również w jaki sposób należy wyliczać termin do wniesienia odwołania dla osoby, która w I instancji nie występowała w charakterze strony, a także stwierdził, że przedmiotowe odwołanie M.J. zostało wniesione po terminie. Po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny M.J. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który wymagał rozpoznania. W myśl art. 58 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu ma "zainteresowany". Pojęcie osoby zainteresowanej wiązane jest z ochroną interesu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Kierując się wykładnią celowościową, pojęciu "zainteresowany", użytemu w art. 58 § 1 należy nadać zakres szerszy, obejmując nim nie tylko strony i osoby mające w sprawie interesy faktyczne, ale również osoby uczestniczące w niektórych czynnościach postępowania, np. świadków, biegłych, osoby trzecie (teza 2 do art. 58 w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck 2011). O ile jednak "zainteresowany" wywodzi swoje uprawnienie do złożenia takiego wniosku z faktu, że jest stroną postępowania, a sam wniosek dotyczy czynności procesowej właściwej wyłącznie stronom, jaką jest wniesienie odwołania, to należy uznać, że taki wniosek może zostać skutecznie wniesiony wyłącznie przez stronę postępowania. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda szczegółowo przeanalizował kwestię legitymacji skarżącego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Prawidłowo powołał się na art. 28 prawa budowlanego, który odmiennie niż kodeks postępowania administracyjnego kształtuje krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż fakt, że M.J. jest właścicielem działki graniczącej bezpośrednio z terem inwestycji nie czyni go jeszcze stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Przepisy prawa budowlanego przyznają prawa strony w takim postępowania wyłącznie inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym pod pojęciem "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, iż w tak pojętym obszarze oddziaływania obiektu nie mieści się nieruchomość skarżącego, a co za tym idzie nie ma on legitymacji, by w postępowaniu administracyjnym dotyczącym omawianej kwestii występować w charakterze strony. Na marginesie należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1762/09 (LEX nr 746776). W wyroku tym NSA poszedł jeszcze dalej niż Wojewoda , stwierdzając: "jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). Podkreśla się jednocześnie, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06)". Według tego poglądu należałoby wniosek skarżącego o przywrócenie terminu załatwić odmownie już na tej podstawie, że nie została mu doręczona decyzja I instancji. Jednakże ze względu na moc wiążącą wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1334/10 Wojewoda był w niniejszej sprawie zobowiązany do dokonania własnych ustaleń odnośnie przyznania skarżącemu pozycji strony postępowania administracyjnego. WSA wytknął organowi odwoławczemu, że w tym zakresie oparł się wyłącznie na ustaleniach Starosty i nakazał przedstawienie w uzasadnieniu własnego stanowiska w tej kwestii, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe, zgodne ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku wydanym w tej sprawie i oparte na prawidłowej interpretacji art. 58 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.